Виды административно-правовых отношений
ЯНГДЮМХЕ ДНЙСЛЕМРНБ НМКЮИМ
дНЙСЛЕМРШ Х АКЮМЙХ НМКЮИМ

нАЯКЕДНБЮРЭ

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Виды административно-правовых отношений

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 1635


ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ

Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Издательский договор
Договор на редактуру
Виды правовых актов управления
ДОГОВОР АРЕНДЫ НЕЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
Меры обеспечения производства
Понятие административно-правовых форм
ДОГОВОР БЕЗВОЗМЕЗДНОЙ ПЕРЕДАЧИ ЖИВОТНОГО
 

Виды административно-правовых отно 454g68ge шений

Емкая характеристика административно-правовых отно 454g68ge шений как властеотно 454g68ge шении, акцентируя внимание на их сущностно 454g68ge и при╜роде, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Присущий им элемент юридической властно 454g68ge сти выражается по-разному. Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды административно-правовых отно 454g68ge шений не всегда и не во всем прямо и непосредственно выражают присущую госу╜дарственно-управленческой деятельности властно 454g68ge сть, что такого рода правоотно 454g68ge шения могут иногда строиться и на началах равен╜ства их участников. Наконец, известно 454g68ge е, хотя и далеко не всесто╜роннее развитие получают административно-правовые отно 454g68ge шения договорного типа. Следовательно, при отно 454g68ge сительной однородности своих основных или наиболее показательных проявлений они мо╜гут включать в свой состав различные варианты социальных свя╜зей, опосредованных административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать также и то, что не все управленчес╜кие отно 454g68ge шения оформляются административным правом.

Административно-правовые отно 454g68ge шения могут быть подразде╜лены на следующие виды.



В зависимости от особенностей административно-правового регулирования общественных отно 454g68ge шений можно первоначально вы╜делить две группы административно-правовых отно 454g68ge шений:

а) отно 454g68ge шения, непосредственно выражающие основную форму╜лу управляющего воздействия ("субъект ≈ объект"), в которой от╜четливо проявляется властная природа государственно-управлен╜ческой деятельности. Это ≈ собственно властеотно 454g68ge шения;

б) отно 454g68ge шения, складывающиеся за рамками непосредственно╜го управляющего воздействия на тот или иной объект, но органи╜чески связанные с его осуществлением.

Иногда названные группы административно-правовых отно 454g68ge ше╜ний характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым отно 454g68ge сятся административно-правовые отно 454g68ge шения, которые могут быть выражены формулой "команда ≈ исполнение". Это прежде всего отно 454g68ge шения между вышестоящими и нижестоящими звенья╜ми механизма исполнительной власти, между должностными лица╜ми ≈ руководителями и подчиненными им по службе работника╜ми административно-управленческого аппарата, между исполни╜тельными органами (должностными лицами) и гражданами, несу╜щими определенные административно-правовые обязанности и т. п.

При характеристике второй группы отно 454g68ge шений главное вни╜мание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отно 454g68ge шения меж╜ду двумя сторонами, функционирующими в сфере государствен╜ного управления, но не связанными между собой соподчиненнос-тью (например, отно 454g68ge шения типа "субъект ≈ субъект"). Так, два ми╜нистерства могут вступать в отно 454g68ge шения, связанные с необходимо╜стью подготовки совместно 454g68ge го правового акта или согласования вза╜имных управленческих вопросов и т. п.

Иногда выделяют субординационные и координационные ад╜министративно-правовые отно 454g68ge шения. Суть первых ясна: они пост╜роены на авторитарности (властно 454g68ge сти) юридических волеизъявле╜ний субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы, отсутствует. При этом дела╜ется отсылка к отно 454g68ge шениям, например, между несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы приемлемым, если бы содержание координации (т. е. согласования) трактовалось однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Коор╜динация входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой деятельности, то есть фактически совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ ко╜ординирует деятельность органов исполнительной власти субъек╜тов РФ, федеральных органов исполнительной власти, которыми ру╜ководит Президент РФ. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, то есть его юридически-властных волеизъявлений. Координация может иметь юридически-властный характер как во взаимоотно 454g68ge шениях между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной вла╜сти, так и между несоподчиненными исполнительными органами. По своей сути координация также может быть субординационной. По╜этому классификация административно-правовых отно 454g68ge шений по признаку основных и неосновных, деление их на субординационные и координационные в достаточной степени условны. Надо также учитывать, что в ряде случаев координация, действительно, не толь╜ко не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-власт╜ного характера. Например, это имеет место в отно 454g68ge шениях между субъектом исполнительной власти и общественными объединения╜ми; в подобных отно 454g68ge шениях вместо координации властно 454g68ge го типа осу╜ществляется деловое взаимодействие (сотрудничество).

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отно 454g68ge шений по юридическому характе╜ру взаимодействия их участников. В соответствии с этим крите╜рием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, вы╜деляются вертикальные и горизонтальные правоотно 454g68ge шения.

Вертикальные административно-правовые отно 454g68ge шения в наи╜большей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой дея╜тельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотно 454g68ge шени-ями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свиде╜тельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отно 454g68ge шений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трак╜товать в буквальном смысле. Фактически вертикальность означа╜ет, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления). Властно 454g68ge й стороной при этом выступает соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган государствен╜ного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных отно 454g68ge шениях реализуется непосредственное управляющее воздей╜ствие субъекта управления на тот ли иной объект, который дале╜ко не во всех случаях ему организационно подчинен.



Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы го╜сударственного управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период постепенного перехода к рыночным отно 454g68ge ше╜ниям, в условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самосто╜ятельности. Но власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отно 454g68ge шениях, не утрачи╜вает своей юридически-властно 454g68ge й природы. Наоборот, любые попыт╜ки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например, террито╜риальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослаб╜ление государственной дисциплины).

В новых условиях государственное управление не утрачивает .своей властно 454g68ge -юридической природы, хотя механизм управляющего воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких вариантов достижения стоящих перед ним задач (напри╜мер, отказ от адресного планирования, обязательных поставок, ус╜транение элементов чрезмерной централизации). Тем не менее уп╜равленческая вертикаль, находящая свое выражение в админист╜ративно-правовых отно 454g68ge шениях, сохраняется в качестве наиболее традиционной для них.

При характеристике административно-правовых отно 454g68ge шений нельзя ограничиться приведенными категорическими утверждени╜ями и выводами, так как практически проявления управленческой вертикальности многозначны. Соответственно в сфере государствен╜ного управления можно обнаружить несколько вариантов админи╜стративно-правовых отно 454g68ge шений, которые по всем своим основным показателям отно 454g68ge сятся к числу вертикальных. Об этом, в частно 454g68ge ╜сти, свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида урегулированных административно-правовыми нормами уп╜равленческих отно 454g68ge шений:

а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон как веду╜щего показателя вертикальности данного вида правовых отно 454g68ge шений; сосредоточение в руках управляющей стороны, то есть субъекта ис╜полнительной власти, юридически-властных полномочий; невозмож╜ность стороны, выступающей в роли управляемого, "управлять" таковым субъектом;

б) неравенство сторон логически предполагает подчинение од╜ной стороны ("объект управления") другой ("субъект управления"). Отсюда ≈ бытующая формула "власть ≈ подчинение", использу╜емая, как правило, для характеристики административно-правовых отно 454g68ge шений именно вертикального типа;

в) подчиненность (соподчиненность) в административно-право╜вых отно 454g68ge шениях далеко не во всех случаях имеет четко выражен╜ное проявление. Например, гражданин или негосударственное фор╜мирование (коммерческая структура и т. п.) организационно не под╜чинены субъектам исполнительной власти. В отно 454g68ge шениях между от╜дельными звеньями механизма исполнительной власти также пря╜мая подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, органы исполнительной власти республик не подчинены непосредст╜венно федеральным органам исполнительной власти; предприятия и учреждения не подчинены контрольно-надзорным службам и т. п. Тем не менее, неравенство в отно 454g68ge шениях между ними налицо;

г) говоря о подчиненности, присущей взаимоотно 454g68ge шениям сто╜рон в сфере государственного управления, необходимо иметь в виду прежде всего организационную подчиненность как наиболее ха╜рактерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в свя╜зях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными органами и подведомственными им пред╜приятиями, учреждениями;

д) многие административно-правовые отно 454g68ge шения вертикального типа возникают между несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции пра╜вомочна издавать юридические акты, обязательные для исполне╜ния организационно не подчиненной ей другой стороной данного правоотно 454g68ge шения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для систем межотраслевого государственного управления (например, в области охраны окружающей природной среды и т. п.). Налицо, следовательно, особый вариант подчиненности, а именно ≈ координационный',




е) в сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные органы (должностные лица). Это, например, административный надзор, осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми инспекциями и т. п. Надзорные полномочия носят юри╜дически-властный характер и распространяются на организацион╜но неподчиненные объекты. Налицо еще один вариант подчиненно╜сти ≈ подконтролъность или поднадзорностъ',

ж) субъекты исполнительной власти в соответствии с требова╜ниями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях, однако, также налицо известный вариант вертикальности, то есть подчи╜нения воли управляемых воле управляющих;

з) несмотря на различный характер подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно) сохраня╜ется главное качество ≈ неравенство сторон в юридическом смыс╜ле. Подчиненность, выраженная прямо, опосредованно или малоза╜метно 454g68ge (например, п. "ж"), по существу, есть логическое и фактичес╜кое следствие закрепленного административно-правовыми норма╜ми неравноправного положения управляющих и управляемых;

и) наиболее емким по своему правовому содержанию призна╜ком, убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон в административно-правовых отно 454g68ge шениях, по-разному выражаемых, является следующий: все вертикальные от╜ношения такого типа практически выражают юридическую зависи╜мость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопре╜деляется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны ≈ у соответствующего субъекта исполнительной власти.

Таким образом, общие черты неоднозначных вертикальных административно-правовых отно 454g68ge шений ≈ это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и приоритет юридичес╜ки выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отно 454g68ge шениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридичес╜ки равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конеч╜но, такого рода правоотно 454g68ge шения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно 454g68ge , ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения суще╜ствует.

Сам факт признания равенства сторон в административно-пра╜вовых отно 454g68ge шениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно-правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно-правовых от╜ношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере го сударственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизон╜тальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства.

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое ра╜венство участников административно-правовых отно 454g68ge шений, то есть качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отно 454g68ge ╜шениями, реально при наличии одинакового правового уровня сто╜рон и, соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие сопод╜чиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-вла╜стно 454g68ge го волеизъявления одной стороны, адресованного другой.



Вычленить горизонтальные отно 454g68ge шения из общей массы управ╜ленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типич╜ными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отно 454g68ge шений:

а) отно 454g68ge шения, предшествующие непосредственному управля╜ющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных от╜ношений, то есть предназначены для создания условий, необходи╜мых для принятия одностороннего юридически-властно 454g68ge го решения. Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом пра╜вовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между дву╜мя министерствами); отно 454g68ge шения по согласованию совместных управ╜ленческих действий; отно 454g68ge шения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отно 454g68ge шения по формированию межведомственных консультативных, совещатель╜ных или Координационных советов; отно 454g68ge шения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т. п.;

б) отно 454g68ge шения, возникающие после осуществления непосред╜ственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юри╜дически-властно 454g68ge го решения. Это, например, отно 454g68ge шения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполне╜нию нормативных актов (формирование межведомственных комис╜сий, проведение совместных ревизий и т. п.).

Две названные группы отно 454g68ge шений отно 454g68ge сятся к числу админи╜стративно-процедурных;

в) отно 454g68ge шения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об админи╜стративных правонарушениях). Содержанием этих отно 454g68ge шений яв╜ляется рассмотрение административно-правовых споров;

г) отно 454g68ge шения административно-договорного характера, нося╜щие форму различного рода соглашений (например, предваритель╜ное соглашение о приеме на ту или иную должность и т. п.). Согла╜шения возможны и между субъектами исполнительной власти. Эле╜менты административных договоров можно обнаружить в Федера╜тивном договоре, поскольку в нем определяются основы разграни╜чения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответст╜вующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федера╜ции могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот (ст. 78 Конституции РФ). На договорных началах опре╜деляется порядок передачи приватизируемых предприятий и т. п. В целом же проблема административных договоров пока еще не отно 454g68ge сится к числу исследованных и четко регламентированных (см. главу 9).

Характеристика горизонтальных административно-правовых отно 454g68ge шений предполагает учет ряда важных обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены с кате╜гориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имуще╜ства имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная си╜стема замещения должностей в аппарате управления помимо воп╜росов, отно 454g68ge сящихся к предмету трудового права, охватывает и ре╜шение компетенционных вопросов: на договорной по своей сути ос╜нове определяются служебные обязанности, права и ответственность работника. Вместе с тем многие процедурные связи не урегулиро╜ваны юридически, а потому далеко не все они носят администра╜тивно-правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец, любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов (отно 454g68ge шения типа "субъект"≈"субъект") перерастают в вертикальные административно-правовые отно 454g68ge ше╜ния с момента, например, принятия совместно 454g68ge го юридически-вла╜стно 454g68ge го акта (совместный приказ). Горизонтальность их проявляет╜ся, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер таких отно 454g68ge шений.