УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 891


дтхзйе дплхнеофщ

ДОГОВОР КОММЕРЧЕСКОЙ КОНЦЕССИИ (ФРАНЧАЙЗИНГ)
Виды административно-правовых методов
ДОГОВОР ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ
ДОГОВОР - на депонирование и публикацию произведения
Реализация административно-правовых норм
Ответственность органов местного самоуправления:
Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основы производства
Административный надзор
 

УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ

Государственные организации не бессмертны и не неизменны[1]. Такие явления, как развитие деловой активности, ее снижение и даже прекращение деятельности в результате случайных или запланированных обстоятельств представляют собой лишь формы изменений организаций, но все проблемы управления организационными изменениями осложняются дефицитом ресурсов.[2] Эта отличительная черта организаций, приходящих в упадок - сокращение свободных ресурсов, необходимых для того, чтобы справиться с неопределенностью, рискованными нововведениями и вознаграждением сотрудников – представляет для государственного управления проблему, которая одновременно затрудняет решение задач, стоящих как перед современными управленческими системами, так и институтами плюралистической либеральной демократии[3].

Развитие и упадок являются такими крупномасштабными проблемами, что обсуждать их отваживаются обычно только самые смелые и безрассудные теоретики, занимающиеся макросоциальными проблемами. Разделение научных исследователей на социальных теоретиков и управленцев уже в настоящее время уже настолько четкое, что связь между основными вопросами политэкономии и более приземленными проблемами управления государственными организациями редко выдвигается на передний план. Однако связь эта становиться более очевидной, если признать, что менеджеры и аналитики, работающие в организациях, в течение десятилетий (по крайней мере, со времен администрации Рузвельта и широкого признания кейнсианской модели экономики) сумели скрыть свою озабоченность относительно социального уровня нестабильности, продолжая говорить об изобилии и неограниченном экономическом росте.[4] Действительно, почти все наши стратегии государственного управления основываются на прогнозах непрерывного увеличения государственных поступлений и затрат. Данные предположения особенно распространены в управленческих системах государственных финансов, которые предполагают осуществлять бюджетирование в дополнении к уже имеющейся необходимой основе.[5] Однако последние события и мрачные прогнозы заставляют задуматься о достоверности и глобальности этих предположений и вновь возвращают к вопросу дефицита ресурсов в государственных организациях и их системах управления. Эти события и прогнозы, начиная от протестов налогоплательщиков, выраженных во время компании по поводу Предложения 13 в Калифорнии, и финансовых кризисов, подобных граничащему c банкротством кризису правительства Нью-Йорка и его агонизирующей бюрократии, до зловещих предсказаний создателей моделей «ограничений роста» также связывают вопросы политической экономии огромной важности с практикой государственного менеджмента.[6]



Мы знаем очень немного о сокращении государственных организаций и о методах управления в такой ситуации. Хотя некоторые федеральные агентства, например, Департамент развития промышленности, Министерство обороны, Национальный Комитет по аэронавтике и космическим исследованиям, Бюро экономических возможностей и многие другие штатные и местные ведомства сначала расширили свою деятельность, а затем свернули ее или даже прекратили свое существование[7], в целом государственный сектор значительно вырос за последних четыре десятилетия. В период роста и оптимистического настроя сторонников активного правительства отдельные случаи нулевого роста и упадка считались аномальными и трудности, с которыми сталкивались учреждения, приходящие в упадок, считались внешними, не связанными с управлением государственными учреждениями. Это знак времени (обозначенный Кеннетом Боулдингом как «эра торможения»), что мы сейчас переосмысливаем случаи упадка и исчезновения государственных организаций в качестве образцов и предвестников для того, чтобы разработать стратегии создания и управления основными государственными организациями в будущем, когда им придется существовать в условиях ограниченных ресурсов.[8]

Упадок и исчезновение государственных организаций эта симптом, проблема и непредвиденное обстоятельство. Это симптом ограниченности ресурсов на общественном или даже более глобальном уровне, которая заставляет правительство сворачивать некоторые программы, урезать функционирование других программ и ставит перед выбором между старыми программами и новыми требованиями вместо того, чтобы разрабатывать новые программы по мере появления социальных проблем. Это проблема для управленцев, которые должны поддерживать дееспособность организации, разрабатывая новые управленческие технологии для основных структур, создававшихся в период экономического роста. Это непредвиденное обстоятельство как для государственных служащих, так и для клиентов; служащие должны поддерживать определенный моральный уровень и сохранять производительность труда, несмотря на увеличивающийся контроль сверху и уменьшающиеся возможности творческого подхода и продвижения по службе. В то же время клиенты должны находить альтернативные источники предоставления услуг, которые правительство уже не в состоянии обеспечить.

Организационный упадок и управленческая теория.

Экономический рост - это показатель общего характера, который связывает современную теорию управления с ее историческими предшественниками, а методы управления с политическим выбором общества. Вильям Скотт отметил, что «… развитие организации приводит к изобилию или избытку, которое используется управленцами для достижения согласия между потенциально конфликтующими группами интересов внутри организации, борющихся за обладание ресурсами».[9] В качестве общего знаменателя экономический рост представляет собой критерий для измерения приемлемости государственной стратегии и определяет те проблемы, которые необходимо решить с помощью управленческих действий и организационных исследований. Наше ожидание роста так велико, что даже в тех случаях, когда снижение активности организации кажется неизбежным и неотвратимым, почти невозможно заставить выборных должностных лиц, государственных управленцев, граждан или теоретиков-управленцев рассматривать этот факт ухудшения будущей ситуации как нечто большее, чем временное затруднение. Тем не менее, наличие нулевого роста и абсолютного упадка, по крайней мере, в некоторых сферах, регионах, сообществах и организациях означает, что сфера менеджмента и теории государственной политики должна быть расширена с тем, чтобы включить в себя отсутствие роста как начальное условие в некоторых случаях. Если предположения Скотта о всеобщем проникновении идеологии экономического роста в управлении верны, наши парадигмы управления и политики должны быть пересмотрены или расширены для того, чтобы можно было определить важнейшие проблемы и стратегии действий. Грубо говоря, как мы можем управлять государственными организациями в условиях отсутствия экономического роста?

У нас нет готовых и понятных ответов на этот вопрос, а лишь догадки и частичные доказательства, которые могут служить отправными точками. В условиях и в период ожидания упадка загадки и парадоксы организационного менеджмента становятся еще более сложными. Например, деятельность организаций не может быть остановлена лишь путем сворачивания этой деятельности и распределения ресурсов, с помощью которых были сформированы эти организации. Организация - это социальное целое объединение с возникшими качествами, позволяющими частям этого целого соединяться в тесно связанные сложные полу-структуры, как только их сводят вместе. В исследованиях экономического роста и упадка НАСА Пол Шульман отметил, что жизнеспособные государственные программы должны достигнуть определенной «намеченной точки» при реализации государственной задачи и имеющихся ресурсов, эти организационные пороги или уровни «критической массы» характеризуются их неделимостью.[10] Таким образом, попытки отделить или сократить один из элементов такой сложной и хрупкой политической и организационной системы могут подвергнуть опасности деятельность и сбалансированность организации в целом.

Более того, сокращение расходов осложняет выбор управленческих стратегий и приводит к парадоксам. В период нехватки ресурсов много средств тратится на совершенствование управленческого планирования, контроля, информационные системы и политический анализ, хотя эти факторы и не имеют прямого отношения к принятию решений.[11] В условиях изобилия средств, привычки, интуиция, быстрое решение и другие формы неформального анализа будут достаточны для принятия большинства решений, потому что затраты на возможно сделанные ошибки не будут угрожать выживанию организации.[12] Однако в трудные времени, когда эти инструменты контроля и анализа необходимы, чтобы помочь снизить риск совершения ошибок, денег на разработку и применение этих средств нет.

Подобным же образом организации будут испытывать трудности с обновлением и обеспечением подвижности своих структур, если у них будет достаточно ресурсов для принятия решений, устраивающих обе стороны или делать дополнительные выплаты, чтобы преодолеть нежелание что-либо менять. Все же это именно те действия, которые нужны для поддержания работоспособности в период сокращения, особенно, когда необходимо свести к минимуму на более низких уровнях активности и финансирования последствия нововведений в организации.[13]

Отсутствие экономического роста также приводит к возникновению ряда серьезных кадровых проблем. Например, необходимость вознаграждения управленцев за сокращение или закрытие организации проблематично, так как при отсутствии экономического роста почти не существует возможности вознаграждать и продвигать по службе преданных и эффективно работающих управленцев, особенно, если принять во внимания возможности, открывающиеся для талантливых менеджеров за пределами организации, приходящей в упадок.[14] К тому же, если организация не развивается, государственные учреждения, в которых существует система заслуг и карьерного продвижения, не могут привлекать и использовать новых талантливых молодых специалистов. Без вливания молодых служащих средний возрастной уровень государственных чиновников увеличивается, и профессиональные резервы организации не изменяются, в то время как существует необходимость в более молодых, более гибких, более подвижных и менее оплачиваемых (с чем некоторые могут не согласиться) и более творческих специалистов.[15]

Работа в организациях периода упадка опровергает наши представления относительно рационального структурирования организации. Например, в условиях роста и изобилия управленцы и разработчики должны решить проблему создания исключающих механизмов для того, чтобы предотвратить появление «безбилетников» (служащих и клиентов, которые пользуются коллективными привилегиями организации, не разделяя тех трудностей, которые сделали эти привилегии возможными), могущих воспользоваться обогащенными мощными ресурсами. С другой стороны, в условиях упадка управленцы и разработчики должны решить проблему создания включающих механизмов, которые помешают сотрудникам уклоняться от трудностей, увеличивающихся в результате общего истощения ресурсов организации.[16] Другими словами, для того, чтобы поддерживать порядок и работоспособность в период упадка организации необходимы механизмы подобные долгосрочным контрактам, в которых предусматривается, что пенсионные выплаты не будут осуществляться, если служащие прекращают работу по своей инициативе. Необходимо, чтобы эти механизмы были тщательно разработаны и могли удержать «летунов». В то же время эти механизмы должны помочь управленцам отправляться на пенсию и увольнять тех служащих, которые плохо справляются с работой или не нужны.

В качестве последнего примера следует упомянуть то, что инфляция размывает стабильность государства и для того, чтобы выстоять, необходимо обладать большим количеством ресурсов и осуществлять большую внутреннюю экономию средств. В период общего спада или так называемой «стагнации» жесткость управления государственным сектором становится особенно необходимой. Во время неопределенностей и экономических трудностей осуществляется давление на федеральные правительства. Их убеждают следовать кейнсианским доктринам и тратить больше денег за счет прямого финансирования, в то же самое время критически настроенная общественность и законодательная власть требуют от отдельных ведомств (и многих штатных правительств и местных органов управления) сбалансировать их бюджеты, а в некоторых случаях тратить меньше денег.

Данные характерные черты государственных организаций, приходящих в упадок, похожи на кусочки искусной головоломки, о размерах которой можно только догадываться, и чьи противоречия усиливаются с каждой новой попыткой сложить части вместе. Для того, чтобы прекратить рассматривать упадок государственных организаций как аномалию, нам необходимо систематизировать наши знания о государственных организациях, приходящих в упадок. Началом этого послужит разработка типологии причин, приводящих к упадку государственных организаций и соответствующих тактик и правил принятия решений, необходимых для управления в период сокращения.

Причины упадка государственных организаций.

Сокращать любую организацию сложно, но дополнительные трудности в процесс сокращения государственной организации привносит ее особое положение авторитарного, нерыночного ответвления государства.[17] Государственные организации создаются для предоставления услуг, у которых обычно нет прямой или легко измеряемой денежной стоимости, или тогда, когда рыночные структуры не обеспечивают объемов прибыли, необходимых для поддержания необходимого уровня или объема услуг. Поскольку бюджет зависит от ассигнований и объема продаж, сокращение и прекращение существования государственных организаций и государственных программ, или наоборот, их сохранения и поддержка, являются политическими вопросами, для решения которых необходимо выбирать из арсенала опытных политиков-бюрократов наиболее продуманные стратегии, направленные на выживание государственных организаций.[18] Эти стратегии не могут использоваться во всех случаях, их выбор обусловлен причинами упадка и ожидаемыми результатами.

Причины упадка государственных организаций можно подразделить на четыре типа, как показано в таблице 1. Данные причины выделяются по двум параметрам: а) возникают ли они из-за условий внутренней и внешней среды организации, или б) возникают ли они из-за политических или экономических/технических условий.[19] Очевидно, что это достаточно приблизительная схема, включающая самые разнообразные случаи упадка организации, но она отражает большинство подобных случаев и позволяет делать обобщения.

ВнутренниеВнешние

Политические Политическая Проблема

уязвимость истощения

Экономические/ ОрганизационнаяЭнтропия

Технические атрофиявнешней среды

Из четырех данных типов проблема истощения является наиболее часто встречающейся. Она возникает в результате государственного вмешательства в периоды краткосрочных кризисов, как, например, природные бедствия (наводнения и землетрясения), среднесрочное государственное вмешательство (например, военная мобилизация и программы занятости в период цикличного кризиса), и долгосрочные государственные программы, как, например, исследование и лечение полиомиелита, а также освоение космоса - все они имеют цикличное развитие. Характерные для таких циклов проблемы определяются как политические, поэтому для их решения выделяются большие ресурсы, которые достигают критической массы, а затем сокращаются, по мере того, как проблема либо решается, либо становится менее острой, либо становится мене значимой с точки зрения политики.[20]

Проблема истощения возникает в результате действия сил, находящихся вне контроля данной организации. Истощение ресурсов может проявляться в трех формах: демографические сдвиги, проблема переопределения и закрытие программ или организаций. Влияние демографического сдвига отчетливо проявилось во время закрытия школ в районах, где уменьшилось количество детей школьного возраста. И хотя причина закрытия школ связана со старением населения в районе и является внешним фактором, лежащим за пределами компетенции школьной системы, решение закрыть школу носит политический характер. Влияние проблемы переопределения на работу организаций можно показать на примере переосмысления положения умственно-больных людей. В данном случае, деятельность основных бюрократических организаций, ответственных за лечение этих людей в специальных учреждениях сократилась по мере того, как увеличение стоимости лечения пациентов в больнице и появление фармакологических средств (антидепрессантов и транквилизаторов) изменили способы лечения и отношение общественности к таким больным.[21]

Поэтапное прекращение деятельности организации или программы имеет не только теоретическое, но и политическое назначение. Теоретически - это заключительная фаза цикла вмешательства государственной политики и ее можно определить как «… намеренное прекращение или приостановка действий правительства, программ, стратегий или организаций».[22] Ее политическая актуальность переоценивается в соответствии с недавними экспериментами и предложениями по законодательству, основанному на системе «сансет», в соответствии с которым по истечении пятилетнего срока некоторые программы всесторонне переоцениваются, а затем либо получают новые полномочия, либо закрываются, но не продлеваются на неопределенное время.[23]

Энтропией внешней среды называется ситуация, когда внешняя среда не в состоянии поддерживать государственную организацию на соответствующем уровне деловой активности.[24] Ситуация такого рода нам знакома и возникает в случае финансовых проблем, городов и регионов, где сокращается экономическая база. В эту категорию входят: изменение рынков и технологий, например, снижение спроса на отечественные текстиль и сталь, и его влияние на экономику и уровень жизни в городах Новой Англии, где производят текстиль, и в таких городах, как Гари, штат Индиана, Вифлеем, штат Пенсильвания, и Янгстаун, штат Огайо, занимающихся производством стали;[25] транспортные изменения, приведшие к застою экономики в большинстве основных речных портов и железнодорожных депо предыдущих десятилетий; истощение минеральных ресурсов нанесло вред горнодобывающим районам; а также перемещение экономической активности из центральных городов в их пригороды.[26] В таких случаях экономическому упадку сопутствует сокращение населения, что в свою очередь влияет на налоговую базу и вследствие этого города вынуждены сократить предоставление определенных услуг. Еще одним побочным эффектом изменения окружающей среды является бедственное положение тех людей, кто не может сменить место жительства.[27] В сети городов, приходящих в упадок, попадают в основном, малоподвижные и зависимые слои населения: старики, бедняки и безработные. Вынужденное сокращение предоставления услуг этим зависимым и нуждающимся людям заставляет их страдать от последствий экономического упадка больше всех.[28]

Энтропия окружающей среды имеет также и политическое значение. Предложение 13 гласит, что экономические возможности правительства зависят не только от экономической базы облагаемого налогом района, но и от готовности налогоплательщиков платить налоги. Поскольку спрос на услуги и их денежное обеспечение не зависят друг от друга в государственном секторе, отказ от уплаты налогов может привести к снижению поступлений и сокращению услуг, даже когда спрос и потребности в этих услугах остаются по-прежнему высокими.

Политическая уязвимость государственных организаций является внутренним качеством, которое указывает на чрезмерную осторожность и негибкость, которые ограничивают способность организации работать в условиях сокращений или искать контракты на стороне. Рассматривая все факторы, приводящие к уязвимости, можно отметить, что некоторые из них более опасны в период упадка, а другие мене опасны. Небольшие размеры, внутренние конфликты, перемены в руководстве, например, представляются менее опасными, чем недостаточный профессиональный уровень или отсутствие положительного самовосприятия, отсутствие хорошей репутации. Однако возраст организации является самым явным показателем ее уязвимости. Опровергая биологические обоснования, можно отметить, что старые организации считаются более гибкими, чем новые и поэтому редко прекращают свое существование и даже редко сокращаются. Герберт Кауфман утверждает, что одним из преимуществ организации перед человеком заключается в том, что институциональный опыт целой организации в целом больше жизненного опыта отдельного человека. Это означает, что старые организации должны располагать более широким набором навыков для адаптации к новым условиям, быть более способными к обучению, иметь больше друзей и союзников, потому что они меньше боятся последствий сделанных ошибок, чем, чем начинающие организации.[29]

Организационная атрофия это общее для всех организаций явление, но государственные организации особенно уязвимы в этом отношении, потому что у них нет дохода как рыночного показателя, который мог бы сигнализировать о недостатках в работе и указать на тех, кто несет за них ответственность. Внутренняя атрофия и приходящая в упадок деятельность, которые могут привести к сокращению ресурсов или ослаблению организационных возможностей, являются результатом огромного множества системных и управленческих ошибок, слишком многочисленных, чтобы их перечислять. Краткий список включил бы: непоследовательные и несостоятельные инициативы, дифференциацию без интеграции, ролевую путаницу, децентрализованные полномочия с неясной ответственностью, слишком большое число несоответствующих правил, слабый надзор, затрудненную коммуникацию между верхними и нижними уровнями, провал рационализации действий путем «обвинения жертвы», недостаток способностей самооценки и самокоррекции, кадровая текучка, постоянная политическая борьба за продвижение по службе, а не за ресурсы для программы, постоянная реорганизация, подозрительное отношение к людям со стороны, устаревание, вызванное рутинной приверженностью в старым методам и технологиям в применении к изменившемся проблемам. Не одна организация не застрахована от этих проблем и не одна организация не может столкнуться со всеми ими одновременно, но большая степень проявления некоторых из них в совокупности могут способствовать упадку организации и даже прекращению ее существования.

 Определение и разграничение этих четырех типов ситуации упадка кладет начало описанию и оценке соответствия стратегий для управления упадком и сокращением. Эта деятельность полезна, потому что, переживая упадок, организация сталкивается с тремя задачами: во-первых, менеджмент должен решить, принимать ли стратегию сопротивления упадку или его сглаживания (то есть, уменьшить воздействие неустойчивости внешней среды, которая является причиной перерывов в процессе работы и неудовлетворительной деятельности); во-вторых, имея этот выбор стратегий маневрирования, он должен решить какая тактика будет наиболее приемлемой;[30] и, в-третьих, при необходимости он должен решить, где и какие сокращения произойдут. Конечно, на эти решения в значительной мере повлияет причина упадка.

 Выбор стратегии.

Государственные организации действуют в соответствии с поставленными перед ними целями – одни предназначены для выполнения общефедеральных задач (либо штатных, либо местных), другие сориентированы на цели организации в целом, третьи же направлены на конкретные цели подразделений организации. В период роста требования большего количества ресурсов со стороны подразделений организации может быть легко соотнесено с целями всей организации и с ее более серьезными социальными целями. Однако в условиях спада подразделения удовлетворяют требования по сокращению расходов в плане своих потребностей долгосрочного перспективного выживания (обычно защищаемых с точки зрения того ущерба, который может быть нанесен сокращениями очень важной программе или группе клиентов, полностью от нее зависящих) независимо от последствий этих сокращений для управленческой деятельности или организации в целом.

 Довольно сильные инстинкты выживания в подразделениях организации могут объяснить, почему политические лидеры государственных организаций стараются следовать исполнительным и законодательным предписаниям о сокращении, в то время как специалисты и руководители программ в подразделениях организации стремятся противостоять сокращениям.[31] Поэтому рост организации выглядит как рациональный административный процесс, включающий в себя иерархию целей и единомыслие, в то время как период спада производства приобретает вид того, что охарактеризовал Джеймс Дж. Марч как «проблемный мусор» - иррациональная, разрозненная, эпизодичная и неустойчивая деятельность.[32] Нам становится понятно, почему официальная риторика по поводу сокращения - будь то «срезать жир», «затянуть потуже наши пояса», «сохранить право выбора в будущем» либо «вовлечь в процесс регулярного и запрограммированного уничтожения» – часто противоречит реальному поведению руководителей организации, которые говорят об «уменьшении объема сокращения для того, что бы предотвратить катастрофу» или о том, чтобы « пойти на символические жертвы пока не стихнет буря».

Политика ограничений приводит к тому, что организации реагируют на сокращения, принимая совместные оперативные действия, которые не всегда последовательны.[33] Когда после объявления необходимости сокращений, они не проводятся должным образом, то в этот период начинает преобладать скептицизм, цинизм, недоверие и несогласие, а управленческая деятельность руководителей в период спада превращается в процесс соперничества, противопоставляющим менеджмент высшего и среднего уровней. Однако в большинстве случаев конфликт не является столь жестким, и тогда стратегии снижения расходов будут состоять из разнообразных методов направленных либо на противостояние, либо на сглаживание процесса упадка. Суть в том, что ни одна организация не принимает сокращение с большим энтузиазмом и будет стараться найти способ избежать его, но сопротивление рискованно. В дополнение к тому, что существует возможность быть обвиненным в безразличии, ни один ответственный менеджер не захочет оказаться перед лицом перспективы потери контроля над распределением сокращений или столкнуться с сочетанием сокращений и непредсказуемых результатов. Руководитель предпочтет выбрать курс деятельности с наименьшим риском и постарается сохранить дееспособность организации, сглаживая спад и его воздействие на организацию.

Список некоторых методов управления в период спада представлен в Таблице 2. Данные тактики упорядочены в соответствии с проблемами, для решения которых они предназначаются. Набор тактик не исчерпывает все возможные действия организации в период спада, и не предполагает использования всех тактик лишь для решения единственной проблемы спада. Все тактики разделены на категории для того, чтобы показать как много похожих тактик имеют (хотя бы приблизительно) одинаковое логическое обоснование. В таком случае большая часть информации о том, как организация справляется с кризисом, может быть представлена в общем виде, без детального объяснения.[34]

Тактики, предназначенные для удаления или ослабления внешних политических и экономических причин возникновения спада в организации, представляют собой довольно четкие средства восстановления разрушенной экономической основы, уменьшение нестабильности среды, защиты рыночной ниши, поддержания гибкости организации, а также на снижения ее зависимости от внешних факторов, вызывающих спад. Тактики для управления внутренними причинами спада относятся к числу наиболее сложных методик по усилению организационного и управленческого контроля. Например, в случае неприятия управление спадом может быть смягчено при помощи изменений в руководстве. В случае, когда должны быть приняты кардинальные и непопулярные решения, можно привлечь новых менеджеров для осуществления сокращения, или нанять специального агента, который затем перейдет в другую организацию. При ротации менеджеров внутри и вне переживающей спад организации межличностные отношения, которые создавались годами, не повлияют на сам процесс сокращения. Это особенно важно при осуществлении принятого на высшем уровне решения о закрытии организации. Менеджеры произведут необходимое сокращение, зная, что выполнение их следующего задания не зависит от поддержки той организации, которая закрывается.

«Эксплуатируй то, что можно эксплуатировать» – еще одна тактика, которая нуждается в объяснении. Каждый, кто знаком с методами работы с персоналом университетов, которые использовались в 70-е годы, узнают эту тактику. Такой подход был результатом перенасыщения рынка вакансий в университетской сфере, в результате чего многие невезучие доктора наук стали уязвимыми и подверглись эксплуатации. Этот рынок, на котором предложение превысило спрос, соответствовал потребности университетов, имеющих постоянный штат сотрудников, и не принимающих новых, избегать долгосрочных контрактов с дорогими преподавателями. В результате произошел заметный рост занятости на должностях с неполной нагрузкой и на контрактной основе, при этом штат сотрудников обновлялся из семестра в семестр. И хотя последствия сокращения сглаживалось, и организационная мобильность увеличивалась, осуществлялось это за счет карьерных продвижений и занятости эксплуатируемых преподавателей.

Управление сокращением двоякая проблема: кроме выбора тактики направленной либо на смягчение, либо на противостояние спаду, в случае необходимости, руководство должно так же решить, кого из сотрудников уволить, и какую программу урезать или вообще аннулировать. Принятие решений относительно того, в какой части организации производить сокращение, это хорошая проверка интеллектуальных возможностей администрации и ее решительности, так как каждое решение основано на выборе соотношения выгоды, возможных потерь, и ресурсы полученные в период роста организации должны покрывать упущенные возможности.

Как и во многих других вопросах государственного менеджмента, связанных с распределением затрат, выбор решения о том, где проводить сокращения обычно означает выбор между справедливостью и эффективностью.[35] В данном случае «справедливость» означает проведение сокращения во всей организации с равной вероятностью нанесения ущерба всем подразделениям и всему персоналу не зависимо от последствий, с которыми организация столкнется в будущем. «Эффективность» означает выбор места и определение цели сокращений в подразделениях организации, с тем, чтобы сокращения осуществляемые в период бюджетных ограничений, нанесли минимальный ущерб всей организации в будущем, независимо от того, где эти сокращения предпринимались.

Менеджерам намного легче осуществлять сокращения на основе равных условий для всех. В этом случае изменения социально приемлемы, могут быть легко оправданы, не требуют больших затрат на принятие решений. «Разделение боли» является наиболее политически целесообразным методом, поскольку соответствует общим представлениям о справедливости. Более того, простое решение, основанное на равенстве, позволяет избежать затрат на определение, выбор и согласование сокращений.[36] И наоборот, сокращение по принципу эффективности предполагает дорогостоящий распределительный анализ, так как распределение отрицательного воздействия и неудобств подразумевает оценку персонала и подразделений организации на основе их возможного вклада в работу организации в будущем. В государственном секторе, конечно, не все так просто, потому что влияют такие факторы, как карьерное положение, льготы для ветеранов, стаж работы, звания и назначения, а также различные программы по выполнению требований избирателей, все это ограничивает возможность руководителей выбирать оптимальные решения для проведения сокращений. Тем не менее, справедливость и эффективность являются наиболее важными факторами в принятии решений и являются необходимыми критериями для того, что бы оценить правильность решений по сокращению. Используя эти критерии по отношению к пяти наиболее используемым или рекомендуемым методам сокращения – старшинство, замораживание найма, равное процентное сокращение по всему департаменту, критерий производительности, бюджетирование на нулевой основе (ZBB) – мы имеем возможность оценить их эффективность в качестве административного инструмента.

Старшинство- это наиболее распространенный и наименее неблагоприятный метод из 5-ти правил принятия решений. Старшинство имеет мало общего с собственно справедливостью или эффективностью. Вместо этого данный метод направлен на другие ценности государственного управления: необходимость обеспечить гарантии долгосрочной занятости государственным служащим со средними способностями.[37] Благодаря тому, что принцип старшинства неравномерно реализуется в организации, использование этого критерия для процедуры сокращения заставляет руководителя отказаться от контроля последствий сокращений для служащих и общей производительности подразделений. Более того, так как критерий старшинства обычно реализуется в рамках системы «последним - прибыл, первым - выбыл», то в соответствии с этим правилом, сокращениям чаще всего подвергаются представители меньшинств и женщины, которым начали предоставлять должности на государственной службе только с недавних пор.

Замораживание найма наиболее подходящая краткосрочная стратегия для того, что бы выиграть время и сохранить возможность выбора. В течение короткого промежутка времени эта стратегия не принесет вреда никому из уже работающих в организации, так как замораживание найма рассчитывает на «естественное истощение» в результате отставок, ухода на пенсию и смерти, что ведет к естественному уменьшению рабочей силы в организации. Тем не менее, для долгосрочного периода эта стратегия не является ни наиболее справедливым, ни наиболее эффективным способом уменьшения размеров организации. Во-первых, хотя естественный отбор снимает давление на руководителей, эта тактика так же лишает руководителей контроля над решениями, кого и где сокращать, таким образом уменьшая возможность продуманного долгосрочного планирования сокращений. Во-вторых, существует больше вероятности того, что замораживание найма в большей степени затронет меньшинства и женщин, которых скорее отправят на пенсию, чем наймут. В-третьих, степень истощения трудовых ресурсов может быть различной в разных подразделениях организации среди профессионалов и технических работников. Поскольку отказ от должности, в основном, поступает от работников, получивших более выгодное предложение со стороны, то организация может испытывать недостаток в профессионалах, так как в течение длительного периода замораживания найма она не имеет возможности принять на работу людей с необходимыми навыками, даже если таковые имеются на рынке труда.

Равное процентное сокращение по всему департаменту довольно целесообразный способ, так как можно перенести затраты от процесса принятия решений на более низкие уровни подразделений. Однако этот метод вряд ли примет во внимание нужды, производственные функции и вклад различных подразделений. Равное процентное сокращение может в лучшем случае привести к небольшому послаблению в некоторых больших неспециализированных подразделениях, но когда этот метод используется при сокращении одной или двух позиций в маленьком, высокоспециализированном и узко профильном отделе, результатом может быть полная остановка работы в этом отделе.

Критиковать критерии производительности сложнее всего, но особенно уместно, когда эта концепция применяется на практике для сокращения подразделений с низкой производительностью, и для сокращения людей работающих по принципу «дополнительный продукт за приращение дохода». Этот метод игнорирует различия в обслуживаемой клиентуре, мощности подразделения, его достижения и запросы.



Более подходящим является тот критерий, который сокращает программы, подразделения организации, и персонал так, что предельная полезность при уменьшении ресурсов равно распределяется между подразделениями, людьми и программами, тем самым обеспечивая одинаковое количество жертв, вызываемое нехваткой ресурсов. Но этот критерий предполагает, что организации являются рациональными единицами, а это предположение легко отметается. Более вероятно, что сокращения предпринимаются на основе результатов анализа и политических уступок.

Объединение разноплановых нужд и предпочтений является политической задачей, вот почему бюджетирование на нулевой основе (ZBB) как метод, используемый для принятия решений относительно распределения ресурсов, во время спада активности в организации, ценится так высоко. Во-первых, ZBB ориентирован на будущее. Вместо того, чтобы полагаться на «неприкосновенный запас надбавочных» вычислений, он делает возможным анализ как существующей, так и предполагаемой новой деятельности. Во- вторых, ZBB позволяет сделать выбор между программами и подразделениями, требующими меньших затрат. В-третьих, ZBB позволяет ранжировать наборы решений в соответствии с политическими уступками и переговорами так, что внимание сосредоточено на тех наборах решений или на той деятельности, на которых скорее всего и скажутся сокращения.[38] В результате, ZBB делает возможным использование анализа и политики в процессе принятия решений по сокращениям и поэтому может инкорпорировать выражение интенсивности потребностей в ресурсах путем участия в обсуждении этого вопроса менеджеров и их клиентов, а также путем использования подсчетов, касающихся того, как сокращения повлияют на дееспособность их отделов. Но все-таки ZBB имеет ряд недостатков. Аналитическая часть этого метода довольно дорогая – особенно если компания находится в режиме строгой экономии – и может стать причиной ограничений и искажений анализа затрат и результатов. Политический аспект этого метода также может оказаться дорогостоящим, особенно при условии, что подразделения спорят друг с другом и с центральным руководством организации по поводу ранжирования, определение выгод и потерь, и из-за распределения сокращенных ресурсов.[39]

Эти пять правил принятия решений показывают, что выбор стратегии в период сокращения требует определенного мужества. Необходимо решить следует ли проводить сокращения быстро или медленно, на основе проведенного анализа или без него, а также стоит ли учитывать долгосрочные последствия сокращений для организации и их воздействие на жизнь служащих и клиентов. К сожалению, для работников и клиентов организации, а также вопреки интересам общества, руководители обычно предпочитают спокойно «плыть по течению», срезать углы и стремятся выйти из этого процесса как можно быстрее. Альтернативой для тех, кто предпочитает более ответственные и кардинальные решения, направленные на долгосрочное выживание организации будут следующие меры: развитие у руководителей и служащих глубокого чувства лояльности организации и клиентам, разработка сдерживающих факторов беспрепятственного увольнения. Необходимо также добиться того, чтобы решения по проведению сокращений исходили от руководителей среднего звена, самих служащих и клиентов.[40]

Над чем следует подумать.

Мир будущего очень неопределенен, но обязательно будут существовать дефицит и система обмена. Боулдинг заявляет, что «в стабильном обществе, приблизительно половина общества будет переживать период спада, в то время как другая половина будет находиться в стадии подъема».[41] Если мы вступаем в эпоху всеобщего спада, это значит, что баланс распределения между умирающими и сокращающимися организациями, секторами и регионами будет сжиматься. Это означает, что мы нуждаемся в способностях правительства развивать систему обмена между растущими и испытывающими спад организациями, и вмешиваться в экономику регионов и секторов, с целью предотвращения возможных негативных последствий радикальных переворотов, возникающих в результате неуправляемого спада.

 До сих пор нам удавалось справляться с ситуацией без вмешательства в процесс обмена между секторами и регионами. Мы справлялись со спадами, возникающими «от кризиса к кризису» при помощи экстренного законодательства и финансовой помощи. Эта стратегия рассматривает спад как особый случай временной неустойчивости, ограниченный в пространстве и во времени, и который обычно происходит в одной организации, общине или регионе. Широкомасштабный долгосрочный спад на уровне всего общества, тем не менее, является проблемой другого, более высокого уровня, и для ее решения не достаточно использовать лишь полумеры.

В данном случае вероятны две возможности выхода из неподвижного состояния. Первая – это возможность использовать власть, Роберт Л. Хельбронер назвал это появлением «Железного правительства», когда урезаются гражданские свободы, и ресурсы распределяются федеральным правительством без учета запросов общества.[42] Эта возможность не совместима с традициями демократии, но может быть использована в будущем – если не в ближайшем будущем США, то, по крайней мере, в некоторых других менее богатых странах. До сих пор у нас не было большого опыта в урезании прав, льгот и привилегий; но ограниченность ресурсов может привести к «отделению» менее влиятельных и зависимых клиентов и их сопротивление будет подавлено насильственно внедренными автократичными методами.

Другие возможные будущие пути выхода из застоя предполагают создание новых представлений о природе человека, государства и эко-системы. Это подразумевает изменение ценностей – отход от материального потребления, постепенный уход от ожиданий экономического роста и эффективного использования ресурсов – особенно сырья. Для того, чтобы это осуществилось, нам необходимо побороть свою склонность принимать желаемое за действительное, особенно по поводу того, что спады в работе организации не могут быть постоянными. Необходимо также повсеместно принять нормы равноправия и идеологий спада и застоя, которые сейчас лишь зарождаются, и развивать политическое движение, направленное на их включение в процесс разработки политического курса.[43] Уходя от навязчивой идеи роста, мы также сможем уменьшить «груз» федерального правительства, и получить больше возможностей для децентрализации и самостоятельному выполнению функций.[44] В этом случае мы сможем сохранить демократические права и процессы в период будущих сокращений ресурсов.

 Однако желаемое будущее может оказаться не таким уж возможным будущим. И нас должна волновать эта перспектива.

Примечания




1. Основой данного очерка послужили многочисленные научные труды. Их невозможно перечислить полностью. Но в наибольшей степени меня заинтересовали: Herbert Kaufman The Limits of Organisational Change (University, Alabama: The University of Alabama Press, 1971) и Are Government Organizations Immortal? (Washington, D.C.: The Brookings Institution. 1976) и Herbert J. Gans, "Plan­ning for Declining and Poor Cities," Jour­nal of the American Institute of Planners (September. 1975). pp 305-307. Понятие «планирование в период сокращений» представлено в статье Ганса. Изначально мой интерес к данной теме возник при работе над спонсируемым NASA проектом с группой Национальной Академии Государственного Управления, результатом этого проекта является Report of the Ad Hoc Panel on Attracting New Staff and Returning Capability During a Period of Declining Manpower Ceilings.

2. Для раскрытия понятия «организационного резерва» воспользуйтесь работой Richard M. Cyert and James G. March, A Behavioral Theory of The Firm (Englewood Cliffs. N.J.: Prentice-Hall, 1963), pp. 36-38. Дебаты основаны на том, что из-за рыночного несовершенства по отношению к платежам и спросу «обычно существует неравенство между ресурсами, доступными организации и платежами, требуемыми для поддержания коалиции. Это различие между общими ресурсами и общими необходимыми платежами и называется Резерв организации. Резерв используется в платежах участникам коалиции сверх того, что требуется для поддержания организации… Разнообразные формы типичного использования резерва: уплата дивидендов акционерам, сверх той нормы, которая требуется для сохранения акционеров (или банков) внутри организации; установление цен ниже уровня, который необходим для поддержания требуемого дохода от покупателей; выплата зарплаты выше той, которая бы поддерживала необходимые трудовые ресурсы; обеспечение руководителей большим количеством услуг и привилегий личностного характера чем это необходимо; подразделениям разрешено разрастаться без учета соотношения между дополнительными платежами и дополнительным доходом; предоставление большого пакета социальных услуг, чем необходимо… Резерв используется для стабилизации системы в 2-х направлениях: (1) поглощая избыточные ресурсы, он сдерживает высокие запросы в течении сравнительно благополучного периода для организации; (2) обеспечивая необходимым запасом ресурсов на экстренные случаи, резерв позволяет сохранить и обеспечить запросы в неблагоприятный для организации период».

3. См. William G. Scott, "The Management of Decline," The Conference Board RECORD (June, 1976), pp. 56-59 и "Organization Theory: A Reassessment," Academy of Management Journal (June, 1974) pp. 242-253; также Rufus E. Miles, Jr., Awakening from the American Dream: The Soda! and Political Limits to Growth (New York: Universal Books, 1976).

4. См. Daniel M. Fox, The Discovery of Abun­dance: Simon N. Patten and the Transforma­tion of Social Theory (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1967).

5. См. Эндрю Глассберг, его вклад в симпозиум, "Organizational Responses to Municipal Budget Decreases," и Edward H. Potthoff, Jr., "Pre-planning for Budget Reduc­tions," Public Management (March, 1975), pp. 13-14.

6. См. Donella H. Meadows, Dennis L. Meadows, Jorgen Randers, и William W. Behrens III, The Limits to Growth (New York: Universe Books, 1972); также Robert L. Heilbroner, An Inquiry into the Human Prospect (New York: W. W. Norton, 1975) и Business Civilization in Decline (New York: W. W. Norton, 1976).

7. См. Advisory Commission on Intergovern­mental Relations, City Financial Emergen­cies: The Intergovernmental Dimension (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1973).

8. Kenneth E. Boulding, "The Management of Decline," Change (June, 1975), pp. 8-9 and 64. Для углубленного анализа управления в период спада в области университетского управления (о чем писал Боулдинг), см.: Frank M. Bowen and Lyman A. Glenny, State Budgeting for Higher Education: Slate Fiscal Stringency and Public Higher Education (Berkeley, Calif.: Center for Research and Development in Higher Education, 1976); Adam Yarmolinsky, "Institutional Paralysis," Special Report on American Higher Education: Toward an Uncer­tain Future 2 Vol, Daedalus 104 (Winter, 1975), pp. 61-67; Frederick E. Balderston, Varieties of Financial Crisis (Berkeley, Calif.: Ford Foundation, 1972); The Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching, More than Survival (San Francisco: Jossey-Bass. 1975); Earl F. Cheit, The New Depression in Higher Education (New York: McGraw-Hill, 1975) and The New Depression in Higher Education—Two Years Later (Berkeley, Calif.: The Carnegie Commission on Higher Educa­tion, 1973); Lyman A. Glenny, "The Illusions of Steady States," Change 6 (December/ January 1974-75), pp. 24-28; и John D. Millett. "What Is Economic Health?" Change 8 (September 1976), p. 27.

9. Scott, "Organizational Theory: A Reassess­ment," p. 245.

10. Paul R. Schulman, "Nonincremental Policy Making: Notes Toward an Alternative Paradigm," American Political Science Review (December, 1975), pp. 1354-1370.

11. См.Naomi Caiden и Aaron Wildavsky, Planning Budgeting in Poor Countries (New York: John Wiley & Sons, 1974).

12. См. James W. Vaupel. "Muddling Through Analytically," в Willis D. Hawley and David Rogers (eds.). Improving Urban Management (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1976), pp. 124-146.

13. См. Доклад Ричарда М. Сиерта на симпозиуме, "The Management of Universities of Constant or Decreasing Size."

14. См. National Academy of Public Administra­tion Report и Glassberg, "Organizational Response to Municipal Budget Decreases."

15. См. NAPA Report и Cancelled Careers: Impart of Reduction-in-Force Policies on Middle-Aged Federal Employees. A Report to the Special Committee on Aging, United States Senate (Washington. D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972).

16. См. Albert O. Mirschman, Exit, Voice and Loyally: Responses to Decline in Firms, Organi­zations and States (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1970); также Mancur Olson, The Logic of Collective Action (Cambridge. Mass.: Harvard University Press, 1965).

17. Отличительные черты государственных организация подробно представлены в работе Hal G. Rainey, Robert W. Backoff, и Charles H. Levine, "Comparing Public and Private Organization," Public Administration Review (March/April, 1976), pp. 223-244.

18. См. доклад на симпозиуме Роберта Бейнса "Closing a Government Facility," Barry Mitnick "Deregulation as a Process of Organizational Reduction," и Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson, Public Administration (New York: Knopf, 1950) для обсуждения тактик выживания бюрократов, подвергающихся угрозам.

19. Эта схема похожа на ту, которая представлена в работах Daniel Katz и Robert L. Kahn, The Social Psychology of Organizations (New York: John Wiley & Sons. 1966), p. 166, и Gary L. Wamsley и Mayer N. Zald, The Political Economy of Public Organizations: A Critique and Approach to the Study of Public Administration (Lexington, Mass.: D. C. Heath. 1973), p. 20.

20. См. Schulman, "Nonincremental Policy Making." and Charles O. Jones, "Speculative Augmentation in Federal Air Pollution Policy-Making," Journal of Politics (May, 1974), pp. 438-464.

21. См. Robert Behn, "Closing the Massachusetts Public Training Schools," Policy Sciences (June, 1976), pp. 151-172; Valarie J. Bradley, "Policy Termination in Mental Health: The Hidden Agenda," Policy Sciences (June, 1976), pp. 215-224; и David J. Rothman, "Prisons, Asylums and Other Decaying Institutions," The Public Interest (Winter, 1972), pp. 3-17. Похожее происходит в некоторых сферах политики регулирования, где дерегулирование облегчается сочетанием технических и экономических перемен. См. Mitnick, "Deregulation as a Pro­cess of Organizational Reduction”.

22. Peter deLeon, "Public Policy Termination: An End and a Beginning," отчет подготовлен по заказу Службы Конгресса по исследованиям в качестве основы для Sunset Act в 1977.

23. Существует множество вариаций на тему Sunset. Доклад на симпозиуме Гари Брюэра: "Termination: Hard Choices-Harder Questions" определил число центральных проблем в большинстве предложений Sunset.

24. Для выявления двух отношений к этому феномену в литературе касательно теории организации см. Barry M. Staw и Eugene Szwajkowski, "The Scarcity-Munificence Component of Organiza­tional Environments and the Commission of Illegal Acts," Administrative Science Quarterly (September, 1975). pp. 345-354, и Barry Bozeman и E. Alien Slusher, "The Future of Public Organizations Under Assumptions of Environmental Stress," доклад, представленный на ежегодной встрече Американского общества за государственное администрирование, Феникс, Аризона, 9-12 апреля 1978 г.

25. См. Thomas Muller, Growing and Declin­ing Urban Areas: A Fiscal Comparison (Washington, D.C.: Urban Institute, 1975).

26. См. Richard P. Nathan и Charles Adams, "Understanding Central City Hardship," Poli­tical Science Quarterly (Spring, 1976), pp. 47-62; Terry Nichols Clark, Irene Sharp Rubin, Lynne C. Pettier, и Erwin Zimmerman, "How Many New Yorks? The New York Fiscal Crisis in Comparative Perspective," (Report No. 72 of Comparative Study of Community Decision-Making, University of Chicago, April, 1976); и David T. Stanley, "The Most Troubled Cities," план обсуждения, подготовленный для заседания круглого стола Национальной политики в отношении городов Академии современных проблем, лето 1976 г.

27. См. Richard Child Hill, "Fiscal Collapse and Political Struggle in Decaying Central Cities in the United States," в William K. Tabband Larry Sawers (eds.), Marxism and the Metropolis (New York: Oxford University Press, 1978); и H. Paul Friesema, "Black Control of Central Cities: The Hollow Prize," Journal of the American Institute of Planners (March, 1969), pp. 75-79.

28. См. David T. Stanley, "The Most Troubled Cities" и "The Survival of Troubled Cities," доклад, подготовленный для Ежегодной встречи Американской ассоциации политических наук в 1977 г., The Washington Hilton Hotel. Washington D.C., September 1-4, 1977; и Martin Shefter, "New York City's Fiscal Crisis: The Politics of Inflation and Retrench­ment," The Public Interest (Summer, 1977), pp. 98-127.

29. См. Kaufman, Are Government Organizations Immortal? и "The Natural History of Human Organizations," Administration and Society (August, 1975), pp. 131-148; я работал над этим вопросом в сотрудничестве с Россом Клейтоном на протяжении некоторого времени. Наша частично законченная работа называется "Organizational Aging: Progression or Degeneration." См. также Edith Tilton Penrose, "Biological Analogies in the Theory of the Finn," American Economic Review (December, 1952). pp. 804-819 и Mason Haire, "Biological Models and Empirical Histories of the Growth of Organizations" в Mason Haire (ed.), Modern Organization Theory (New York: John Wiley & Sons, 1959), pp. 272-306.

30. Для полного объяснения «смягчения» или «уравнивания» см. James D. Thompson, Organiza­tions in Action (New York: McGraw-Hill, 1967), pp. 19-24.

31. Для более четкого анализа относящихся феноменов см. Joel D. Aberbach и Bert A. Rockman, "Clashing Beliefs Within the Executive Branch: The Nixon Administration Bureau­cracy," American Political Science Review (June, 1976), pp. 456-468, и Hugh Heclo, A Government of Strangers: Executive Poli­tics in Washington (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1977).

32. См. James G. March and Johan P. Olsen, Ambiguity and Choice in Organizations (Bergen, Norway: Universitetsforlaget, 1976); и Michael D. Cohen, James G. March, и Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice," Administrative Science Quarterly (March. 1972), pp. 1-25.

33. См. Charles Perrow, Organizational Analysis: A Sociological View (Belmont, Calif.: Wadsworth Publishing Company, 1970) and Chris Argyris and Donald A. Schon, Theory in Practice: Increasing Professional Effectiveness (San Francisco, Calif.: Jossey-Bass, 1974) для обсуждения разницы между теоретическими и прикладными стратегиями.

34. Для изучения тактик бюрократов, некоторые из которых здесь представлены, см. Frances E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy (second edition, Boston: Little, Brown and Company, 1976); Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process (second edition, Boston: Little, Brown and Company, 1974); Eugene Lewis. American Politics in a Bureaucratic Age (Cambridge, Mass.: Winthrop Publishers, 1977); и Simon, Smithburg and Thompson, Public Administration.

35. См. Arthur M. Oken, Equity and Efficiency: The Big Tradeoff (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1975).

36. Для обсуждения затрат на интерактивное принятие решений см. Charles R. Adrian и Charles Press, "Decision Costs in Coalition Formation," American Political Science Review (June, 1968), pp. 556-563.

37. См. Herbert Kaufman, "Emerging Conflicts in the Doctrine of Public Administration," American Political Science Review (December, 1956), pp. 1057-1073, и Frederick C. Mosher, Democracy and the Public Service (New York: Oxford University Press, 1968). Критерий старшинства также берет свое начало в широко распространенной идее о том, что когда необходимо произвести ряд увольнений, защищая служащих с большим стажем, организации обязаны отдавать должное людям, которые много в них вкладывают.

38. См. Peter A. Pyhrr, "The Zero-Base Approach to Government Budgeting," Public Adminis­trative Review (January/February, 1977), pp. 1-8; Graeme M. Taylor, "Introduction to Zero-base Budgeting," The Bureaucrat (Spring, 1977), pp. 33-55.

39. См. Brewer, "Termination: Hard Choices— Harder Questions"; Alien Schick, "Zero-base Budgeting and Sunset: Redundancy or Sym­biosis?" The Bureaucrat (Spring 1977), pp. 12-32 и "The Road From ZBB," Public Administration Review (March/April, 1978), pp: 177-180; и Aaron Wildavsky, "The Political Economy of Efficiency," Public Administration Review (December, 1966). pp. 292-310.

40. См. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty, особенно Главу 7, "A Theory of Loyalty," pp. 76-105. Несмотря на привлекательность «сложных и ответственных решений», нельзя недооценивать ограничения, накладываемые на менеджеров при принятии противоречивых решений. На местном уровне, например, менеджеры зачастую не могут повлиять на сокращение или закрытие программ федеральных фондов. Менеджеры обычно узнают об этом после того, как произошло сокращение фонда в Вашингтоне и от них ожидается произведение соответствующих изменений в рабочем составе организации. Но даже эти изменения порой неподвластны менеджеру, так как во многих городах с системой заслуг, привилегиями ветеранам, и сильными профсоюзами, запутанные правила диктуют, кто и когда будет уволен.

41. Boulding, "The Management of Decline," p. 8.

42. См. Heilbroner, An Inquiry into the Hlinuin Prospect; также Michael Harrington, The Twilight of Capitalism (New York: Simon & Schuster, 1976).

43. Для обсуждения политики, направленной против роста см. Harvey Molotch, "The City as a Growth Machine," American Journal of Sociology (September, 1976), pp. 309-332.

44. Ричард Роуз аргументирует потенциальную возможность правительства стать «переполненным» в работе "Comment: What Can Ungovernability Mean?" Futures (April 1977), pp. 92-94. Для более детального представления см. его работу "On the Priorities of Govern­ment: A Developmental Analysis of Public Policies," European Journal of Political Research (September, 1976), pp. 247-290. Эта тема также разработана Роузом в сотрудничестве с B. Guy Peters in Can Governments Go Bankrupt? (New York: Basic Books, forthcoming 1978).