ЧТО МОЖЕТ СКАЗАТЬ ПОЛИТОЛОГ РАЗРАБОТЧИКУ СТРАТЕГИИ О ВЕРОЯТНОСТИ УСПЕХА ИЛИ НЕУДАЧИ
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


ЧТО МОЖЕТ СКАЗАТЬ ПОЛИТОЛОГ РАЗРАБОТЧИКУ СТРАТЕГИИ О ВЕРОЯТНОСТИ УСПЕХА ИЛИ НЕУДАЧИ

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 781


дтхзйе дплхнеофщ

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Административное правонарушение
Межотраслевые начала в управлении
Меры обеспечения производства
ДОГОВОР ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ
ТИПОВОЙ ДОГОВОР ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ НЕРАБОТАЮЩИХ ГРАЖДАН
Административный процесс: сущность, виды
Пересмотр постановлений и решений
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
 

Что может сказать политолог разработчику стратегии о вероятности успеха или неудачи

Политолог может принять политику за отправную точку стратегического анализа. Однако проникновение политики в процесс принятия решений определяет одну из внешних границ анализа стратегии. Политики склонны скорее думать о специфических потребностях и конкретных проектах, призванных их удовлетворять, чем об общих принципах или эмпирических данных. Место стратегического анализа в принятии решений и проведении в жизнь программ должно быть завоёвано в условиях жесткой конкуренции между профессионалами, получившими специальное образование в других областях, и политиков, не имеющих такого образования. Там, где политика всепроникающа, стратегический аналитик должен терпимо относиться к неуверенности, многозначности и противодействию.

Несмотря на большое количество серьёзных книг и статей, в той или иной степени посвященных данной теме, не существует простых объяснений успеха или неудачи тех или иных правительственных действий. Кроме того, не существует общепризнанной теории, которая бы указывала на правильные способы разработки стратегии, создания проекта или управления в целом.

Вероятность влияния политической конкуренции на процесс разработки стратегии на всех его уровнях и является темой настоящего исследования. Конкуренция между людьми и группами, деятельность которых мотивирована различными политическими взглядами, проявляется в определении характера проблем, которые необходимо решить, в анализе возможных стратегических решений, которые необходимо взвесить, в выборе целей стратегии, в определении бюджета, в отборе кандидатур для ключевых постов, в написании инструкций для осуществления программы, и, позднее, в оценке успеха или неудачи. В такой обстановке, неудивительно, что большинство предлагаемых стратегических планов встречаются резкой, разносторонней критикой чаще, чем бурными аплодисментами.



Основное содержание работы заключается в том, что политолог может принять политику за отправную точку анализа стратегии. Аналитики, озабоченные отысканием источников успеха или провала должны быть чувствительными к политической перспективе всех участников процесса.

Политические деятели склонны скорее думать о специфических потребностях и о конкретных проектах, призванных их удовлетворить, чем об общих или абстрактных вопросах. Таким образом, объяснения провала той или иной стратегии скорее всего могут быть обнаружены при анализе условий конкретных проектов и участвовавших в них лиц. В результате, полезность общей литературы о стратегии (то есть тех работ, которые не описывают конкретные проекты, программы или условия) для разработчика стратегии сомнительна, за исключением информации об общих проблемах, которые могут возникнуть в процессе создания или осуществления стратегии.

Научные работы по данному вопросу

Существует ряд исследований, тем или иным образом относящихся к теме успеха или провала стратегии. Ниже приведены несколько примеров, иллюстрирующих сложность данной проблемы.

Автор одной книги пытается найти какой-то смысл в нескольких проблематичных проектах, имевших место в Великобритании. Приводимые примеры сами по себе интересны, но носят слишком частный характер и ограничены местными условиями, чтобы служить основой для создания универсальных, применимых во всех ситуациях советов, к чему автор пытается привести читателя (Холл, 949c21bj 1982).

Другой широко известный автор, всегда отстаивавший рациональные методы управления, написал о создании стратегии в неблагоприятных условиях, приводя при этом список проработанной им литературы, длиной более ста страниц (Дрор, 1986). Большинство приводимых в библиографии работ описывают частные случаи неудачно задуманных или воплощенных стратегий, программ и проектов. Сильная сторона данной книги заключается в плодотворных идеях, но ее слабость – в недостатке деталей, которые могли бы сделать идеи более весомыми. К тому же, совершенно неудовлетворительно освещён вопрос о проникновении политики в процесс создания стратегии и сознание экспертов, желающих рационального управления.

Определенное отношение к вопросу об удаче или провале правительств имеет работа политологов, изучавших падение демократических режимов в некоторых странах. Их книга наталкивает на размышления, но их выводы парят настолько высоко под куполом абстрактной мысли, что кажутся никак не связанными ни с одним из приведенных примеров поражения демократии. Различия в деталях затрудняют выведение закономерностей, общих хотя бы для двух из рассматриваемых авторами стран (Линц и Стеран, 1978). Не меньший интерес представляет другая, недавно опубликованная, весьма популярная книга о военном и экономическом возвышении и упадке наций (Кеннеди, 1987). Однако, автор данной работы и близко не подходит к выработке ясных рекомендаций для современных разработчиков стратегий.

Ещё одна небезызвестная книга о поражениях различных правительств – "The March of the Folly" Барбары Такмен (1984). Автор рассматривает легенду о Троянском Коне, поражение, нанесенное римским папам протестантами в эпоху Возрождения, потерю Великобританией американских колоний и участие США в войне во Вьетнаме. Один из вопросов, поднимаемых Такмен, относится к теме данной дискуссии. Она утверждает, что упомянутые правительства действовали в направлении, противоположном их собственным, частным интересам, игнорируя предупреждения о неминуемой опасности и не принимая во внимание альтернативных, более разумных решений. Упрямство убежденных в своей правоте политиков, возможно, имеет некоторую связь с фатальными просчетами в планировании или воплощении того или иного проекта.

И всё же суждения Такмен не свободны от её личных симпатий и антипатий. В этом смысле, её книга наводит, хотя это и не входило в намерения автора, на ещё одну важную мысль. Оценка стратегии зависит от политических взглядов оценивающего. Такмен явно не одобряет решения, принятые – или не принятые – рассматриваемыми ею правительствами на пути к падению. Ярче всего её личные пристрастия проявляются при рассмотрении политического курса США во время вьетнамской войны.

Удивительно, но Такмен, будучи историком, абсолютно игнорирует историческую перспективу. Она принимает за чистую монету некоторые ранние предупреждения о том, что данные действия ведут к катастрофе. Она игнорирует всю сложность, с которой сталкивается лидер, вынужденный отделять мудрые советы от глупых. Которое из множества блестящих предложений попадет точно в цель – выяснится, скорее всего, лишь постфактум. Если бы все люди, разрабатывающие стратегии, прислушивались ко всем предупреждениям о вероятной неудаче, то любое отступление от существующего курса было бы невозможным, и правительства не смогли бы адаптироваться к новым условиям. (см. Сик, 1982, особ. гл. II)

Призывы к объективности и рациональности.

Общая черта тех, кто дает советы разработчикам стратегий – призыв к объективности и рациональности. Под этим обычно имеется в виду то, что чиновники при принятии решений должны учитывать все аспекты проблемы, и обязаны принять то решение, которое принесет наибольшую пользу наибольшему числу людей или максимальную выгоду при минимальных затратах.

По общему мнению, для того, чтобы принять объективное, рациональное решение, необходимо соблюдать следующую последовательность действий:

1.Определить проблему, для решения которой необходимо разработать стратегию.

2.Осознать все требования ко всем решениям, которые необходимо будет принять.

3.Составить список всех альтернативных стратегических вариантов.

4.Определить, какие ресурсы потребуются для воплощения каждого альтернативного варианта.

5.Рассчитать затраты и выгоды, связанные с каждым из вариантов.

6.Сделать решение на основании всей относящейся к делу информации, с тем, чтобы добиться максимальной выгоды при минимальных затратах. (см., например, Линдблом, 1965)

В течение уже некоторого времени политологи утверждают, что выполнить все эти идеализированные условия невозможно (Видлавски, 1964).

Существует целый ряд чисто технических ограничений. Суть проблемы редко лежит на поверхности. Аналитики зачастую расходятся во мнениях по поводу того, что именно стоит за рядом разнообразных симптомов, свидетельствующих, что "что-то не так" (Дери, 1984). Нехватка времени и информации не дает разработчикам стратегии учесть все требования, относящиеся к решаемой проблеме. По той же причине, чаще всего невозможно представить все альтернативные стратегические варианты в порядке, адекватно отражающем многие комбинации всех их нюансов.[1]

Различные типы плюсов и минусов делают невозможным определение всех затрат и выгод, связанных с каждым альтернативным вариантом. Критерии оценки пользы или вреда, приносимого каждым вариантом, не сводятся к денежным единицам или любому другому общепринятому стандарту, который можно было бы использовать, чтобы точно определить выгоды и затраты. Один альтернативный вариант, возможно, будет встречен поддержкой народа. Прочие могут привести к другим ожидаемым последствиям. Ещё один альтернативный вариант может быть воплощен с наименьшими бюджетными затратами. Однако, вариант, предусматривающий наименьший расход из бюджета, может повлечь за собой серьёзные потери в экономике или в социальной сфере, поскольку вызовет заметные финансовые трудности у частных предприятий. Коль скоро выгоды, приносимые каждым из альтернативных вариантов, качественно различны, то невозможно точно определить, насколько один из них эффективнее прочих.

 Те самые технические ограничения, которые делают невозможным принятие рационального, объективного решения, и создают условия, в которых процветает политика. Политика – это способ принятия решений, основывающийся на убеждении и предпочтениях, в противоположность системе, предполагающей возможность объективного получения ясных, простых ответов.

Несколько разновидностей политики.

Существуют различные виды политики. В условиях средней сложности, тот или иной тип политики может привести к провалу проекта, по крайней мере, частичному. В особенно сложных ситуациях, когда проект содержит большое количество нововведений, является многоплановым, или предусматривает сотрудничество нескольких организаций или (хуже того) стран - вероятность того, что проект хотя бы приблизится к успеху, еще меньше.[2]

Описание различных видов политики, исключающих возможность рационального принятия решений, не предполагает утверждения, что политика сама по себе иррациональна. Для современного западного демократа политика – это такая форма рациональности, которая лучше, чем "объективная рациональность", описанная выше. Политика позволяет сделать выбор между сложными и удовлетворительными альтернативными вариантами посредством мирных процедур убеждения и голосования.

И все же не все решения, принимаемые политиками, мудры, или хотя бы разумны. Ошибки политиков, будь то действие или бездействие, будут вызывать справедливую критику, до тех пор, пока они, наряду с другими факторами, приводят к серьёзным проблемам. Для того, чтобы помочь тем, кто, пытаясь улучшить качество управления, анализирует стратегии небесполезным будет обозначить некоторые виды политики, которые могут снизить качество разрабатываемых стратегических планов.

 Популистская. Возможно, это самая широко распространенная форма политики. Популисты стремятся подчинять все свои действия тому курсу, который принесет им наибольшее число голосов на следующий выборах. Даже этот тип политики сложнее, чем кажется на первый взгляд. Те, кто разрабатывает стратегию, зачастую не могут вычислить, которая из стратегический альтернатив получит наибольшую поддержку по всей стране. Скорее, различные участники процесса разработки стратегии могут вычислить, какой вариант имеет наибольшую привлекательность для той части электората, которой они стараются служить. Таким образом, члены кабинета министров, комитета при министерстве или законодательного комитета могут принять решение на основании расчетов, касающихся того, какую поддержку получит каждый из существующих, по их мнению, вариантов в различных городах, регионах или секторах экономики.

Партийная. Это такая форма политики, которая ставит во главу угла интересы некоей политической партии или фракции. Следовать этой политике означает голосовать вместе с товарищами и против конкурентов. Интересы своей партии имеют большее значение, чем выражение личной убежденности в правильности той или иной стратегии или в том, что кажется наилучшим для народа в целом.

Патронажная. Этот тип часто описывается как вариант партийной политики, поскольку патронаж и партийное членство часто сочетаются. Основная черта политики патронажа заключается в распределении привилегий в целях личной выгоды или выгоды своей организации.

"Патрон" распределяет вакантные должности, правительственные контракты или преимущества от участия в государственных программах "клиентам", от которых, в свою очередь, ожидаются ответные услуги. Вариант патронажа, при котором патрон и клиент являются членами одной семьи, является непотизмом. Клиенты могут снабжать патрона деньгами (т. е. взятки), обещать голосовать за определенных кандидатов или партии, или обещать для данного кандидата или партии голоса своей семьи, друзей или соседей. (Скотт, 1982; Хайденхаймер, 1970)

Идеологическая. Это - весьма широко распространенный компонент политики, в том смысле, что он может включать в себя многие другие типы. Одним из разновидностей идеологической политики может быть популизм, если политиком движет идеология, основной приоритет которой - делать то, чего хочет народ. К ней же может быть отнесена и партийная политика, в том случае, если политик рассматривает преданность партии как лучший способ продвигать свои убеждения.

Другие идеологии ставят во главу угла то, что надо дать народу. В некоторых случаях, такой подход является антипопулистским. Людей надо привести к более высоким ценностям, чем желают сами люди. Эти высшие ценности могут быть религиозными или моральными.

Правительства Израиля и многих других стран вкладывают значительные средства в стратегии, целью которых является путем поощрения или принуждения заставить людей следовать моделям поведения, которые, как считается, являются для них наилучшими. Опыт законодательной борьбы с азартными играми, употреблением алкоголя и наркотиков, нетрадиционными сексуальными отношениями и абортами показывает, что эта область разработки и осуществления стратегии характеризуется специфическими проблемами. Другие идеологические системы преследуют социальные и экономические цели, провозглашенные теми или иными партиями и движениями. Некоторые подобные теории изложены с элегантной усложненностью, иные притягательны своей простотой.

Сила идеологических привязанностей может вынудить разработчиков стратегии преследовать не сочетающиеся друг с другом цели, или определять эти цели настолько многозначно, что почти невозможно определить заложенный в них смысл. "Сокращение расходов" - весьма простая и идеологически привлекательная задача, часто конкурирующая с задачей, которую можно сформулировать как "повысить качество обслуживания". Комиссия по Государственной Службе Израиля однажды выпустила обращение ко всем государственным учреждениям, приказав принять меры по улучшению качества своей работы, не увеличивая при этом расходы. Авторы этого обращения слишком полагалось на силу риторики и воображаемый энтузиазм чиновников по отношению к целям, провозглашаемым их начальством. Лучше осознавать, что разработка любой программы скорее всего потребует денег в значительных количествах, чтобы финансировать все действия, необходимые для реального повышения качества работы. (Ландау, 1969, стр. 346-358).

Книга Дэвида Стокмана об администрации Рейгана наполнена печальными примерами того, как идеологически мотивированный президент США, сидя в центре самого большого в мире собрания стратегических аналитиков, не мог осознать элементарных, на первый взгляд, вещей. Он не мог одновременно снизить налоги на 25 процентов, избежать сокращения расходов по социальному обеспечению, увеличить и без того большие расходы на оборону, и при этом каким-то образом обойтись без бюджетного дефицита беспрецедентных размеров (Стокман, 1987).

Профессиональные и технические предубеждения. Современные правительства насыщены всевозможными советниками. Не все из них свободны от предубеждений, или даже склонны к объективности. Находящиеся на выборных должностях разработчики стратегии считают - иногда справедливо - что они знают о той или иной проблеме столько же, если не больше, сколько окружающие их советники, консультанты и чиновники. Предрасположения могут быть направлены как в сторону усложнения, так и упрощения. За ними могут стоять годы профессиональной подготовки, прочитанная между делом газетная статья или случайный разговор. Каким бы не был их источник, предрасположения могут привести к блестящему озарению или слепоте в новом повороте дела. Они относятся к тем элементам, которые делают процесс разработки стратегии не вполне рациональным и объективным.

Бюрократическая политика. Политика не является эксклюзивным правом выборных должностных лиц. Она проявляется также в действиях ключевых государственными управленцев, которые, как жокеи, скачут за должностями, чтобы защищать то, что они считают своими жизненными интересами.

В числе этих интересов может быть их личная власть или престиж их организации. Нет числа историям о том, как чиновники жертвовали интересами народа или клиентов разрабатываемых программ, чтобы продвинуться по карьерной лестнице, выиграть что-то для своего подразделения или не дать "вражескому" подразделению получить контроль над некой новой деятельностью. (см., например, Редфорд, 1969)

Бюрократическая политика может быть связана с властью, дающейся управленцам, или способами, посредством которых она осуществляется. Власть может проявиться под названием регулирующей политики, в случае, если она сосредоточена на том, как регулирующие аппараты составляют правила и применяют их на практике в рамках выделенных законодательными органами полномочий. Здесь, как и в любой административной системе, чиновники могут быть пассивными реципиентами оказываемого на них давления, действовать в том или ином направлении – или вообще бездействовать. Они могут проявлять активность, побуждая различные группы создавать видимость оказываемого на них давления. (см., например, Брюнер, 1987)

Один из видов бюрократической политики концентрируется на создании департаментов или их месте в правительственной организации. Это явление можно даже выделить в особый раздел под названием "политика реорганизации". Она включает в себя кампании по продвижению своей программы вверх в правительственной иерархии или по препятствованию продвижению "конкурирующей" программы.

Политика личного интереса. Разработчики стратегии, как и все прочие люди, преследуют свои собственные интересы. На самом деле, приведенный выше список разновидностей политики можно рассматривать, как классификацию причин, по которым тот или иной план укладывается в сферу личных интересов разработчика стратегии. Другими словами, возможно, ошибочным будет ожидать, что создатели стратегии (будь то выборные должностные лица, профессиональные чиновники, или советники) будут действовать, исходя из интересов народа (каковыми бы они не были). Будет мудрее выяснить, каковы личные, партийные, идеологические или профессиональные интересы этих людей, и ожидать, что они будут принимать решения в целя продвижения своих интересов. (Баханан и Таллок, 1962)

Дым, зеркала и другие хитрости создания стратегии.

Создатели стратегии не считают зазорным использовать семантические или процедурные уловки, чтобы "найти квадратуру круга", то есть добиться целей, внешне кажущихся невозможными или несовместимыми. Они, как фокусники, используют дым и зеркала, чтобы создать иллюзию одного, а делать совсем другое.

Создатели стратегии во многих странах стремятся к сокращению государственного бюджета. Такие лозунги, как низкие налоги, экономия и эффективность, обладают всеобщей притягательностью. С другой стороны, требования граждан и обещания политических партий оказывают на правительство давление и побуждают его сохранять или улучшать качество своей работы.

Как можно превратить круг в равный ему квадрат? Легко. Для того, чтобы создать видимость скромного бюджета, и в то же время сохранить реальный уровень государственных расходов, изобретено немало трюков. С виду все прекрасно, до тех пор, пока никто не смотрит слишком пристально. В числе трюков, используемых для того, чтобы вынести государственную деятельность "за рамки бюджета", находятся:

Трастовый фонд. Это - государственный бюджет под другим названием. Поступления от специальных налогов или займов могут накапливаться там и формально оставаться вне официального бюджета, подготовленного правительством и представленного законодательным органам и СМИ.

Кредит. В бюджет могут быть заложены только ежегодные выплаты процентов. По крайней мере, на период выдачи кредита, его основная сумма, с точки зрения бюджета – свободные деньги.

Гарантии по займам. Это такая форма финансирования государственных программ, при которой правительство выступает в роли гаранта кредитов, предоставляемых клиентам программ финансовыми учреждениями. Такое соглашение не влечет за собой расходов (и не обязано фигурировать в государственном бюджете), если клиент не объявит дефолт по кредиту, гарантом возвращения которого является правительство.

Налоговые льготы. Используются для поддержки нуждающихся в этом виде деятельности в частном секторе путем освобождения физических или юридических лиц от налоговых обязательств в обмен на то, что они вкладывают средства в эту отрасль. Налоговые льготы в частном секторе предоставляются для инвестиций в нуждающиеся в поддержке отрасли промышленности, сельского хозяйства, недвижимости или пенсионных фондов. Поскольку налоговые льготы не влекут за собой финансовых затрат, то они не представлены в основной части государственного бюджета, и могут вообще не фигурировать в том, что называется государственным бюджетом.

 Предоставление концессий квази-государственным организациям. Таким организациям разрешается получать доход путем кредитования или сбора платы за услуги, для того, чтобы поддерживать осуществляемую ими деятельность под зонтиком государственной поддержки и защиты, но вне официальных рамок государственного бюджета и государственной службы.

Квази-государственные организации появляются по всему миру, чтобы запутать и разработчиков стратегий, и политологов. Их называют государственными предприятиями, парагосударственными и параправительственными органами, государственными корпорациями, отраслевыми управлениями, специальными управлениями, частными организациями, работающими по правительственному контракту и КВАНГО (квази-негосударственные организации). Существуют также так называемые ориентированные на государство учреждения, включающие в себя коммерческие корпорации, некоммерческие исследовательские институты, и благотворительные учреждения, которые осуществляют большую часть своей работы с государственным финансированием и в какой-то степени под государственным руководством, оставаясь, хотя бы частично, вне государственного бюджета и финансовых документов. Как выразился один наблюдатель, "Как цветы весной, …. (квази-государственные органы) растут в таком многообразии и обилии, … пренебрежении к традиционным образцам … новый вид часто предполагает новый ген." (Стрит, цит. по: Веттенхолл, 1968, стр. 3)



Согласно другому наблюдателю, "(Государственное предприятие) - хамелеон … способный принимать самый разный облик … концептуально необычайно скользкий" (Худ, 1983). И ещё один ученый пишет:

Полное смятение перед разнообразием названий и характеристик – типичная реакция тех, кто впервые осматривает этот отдел государственного зоопарка. "Управление", "корпорация", "специальный отдел" и "комиссия" – вот названия, используемые для описания правительственных агентств необычной формы и нрава; но смотритель зоопарка, похоже, прикрепил таблички с названиями к клеткам в случайном порядке, так что "управление", сидящее в одной клетке, может оказаться кузеном "правительственной корпорации", топчущей лапами пол соседнего вольера, в то время как ещё одна "корпорация" безмятежно перепархивает с ветки на ветку, не имея ничего общего с первыми двумя экспонатами. (Дойг, 1983, стр. 292-304)

Привлекательность многозначности.

Многозначность – смазочный материал политического конфликта. Она позволяет антагонистам разойтись друг с другом, не столкнувшись в тумане собственных выражений. Красота этого тумана в том, что каждый участник может найти в многозначном решении нечто, позволяющее заявить о личном успехе. Проблема, которую вызывает туман – в том, что никто не уверен в истинном значении принимаемых решений.

Политики используют многозначность как инструмент манипулирования исходным продуктом. Они выбирают неясные термины с тем, чтобы интерпретировать принятые решения, исходя из собственной выгоды. При этом они могут перехитрить сами себя. Оппоненты позволяют им создавать многозначность на определенных стадиях принятия решения, чтобы затем эксплуатировать её в целях, противоположных целям её создателей. Многозначность может всего лишь замедлить развитие конфликта и сделать невозможным выработку стратегии и применение её таким образом, который бы удовлетворил всех участвовавших в её создании.

Политика всепроникающа и бесконечна.

Политика может быть обнаружена на всех стадиях принятия стратегии. Выборные чиновники, профессиональные государственные служащие и активисты различных партий и заинтересованных групп конкурируют друг с другом в процессе определения социальных и экономических проблем. Та группа, которой удастся определить проблему, получит преимущество на дальнейших стадиях - выбора стратегических целей, определения бюджета, распределения средств, и выработки правил, которые потом будут навязываться чиновниками соответствующим отраслям.

Политические споры не прекращаются с победой одной из фракций внутри исполнительного или законодательного органа. Воинственно настроенная оппозиция может попытаться противодействовать программе посредством апелляций, изменений в расходной статье бюджета, кампаний по изменению общественного мнения против данной стратегии или интриг в административных кругах (Мацманиан и Сабатир, 1983, Накамура и Смоллвуд, 1980)

Политика бесконечна. Всегда будет бюджет на следующий год, который может изменить воплощение существующих стратегий, или ещё одно совещание высшего руководства или законодательного органа, с последующим изменением уже принятых решений.

Политика появляется и на той стадии, когда накоплено достаточно данных по осуществлению программы, и приходит время дать ей оценку. Это – не время для рациональности и объективности, а ещё одна возможность для сторонников и противников правящей партии, административных подразделений, клиентов программы и прочих заинтересованных сторон, для ее восхваления или осуждения. (см., например, Челимски, 1985) Вероятнее всего, все заинтересованные стороны найдут достаточно показателей и эмпирических данных, чтобы доказать успех или провал программы.

Всепроникающий характер политики может превратить вопрос, вынесенный в заголовок данной статьи, в тривиальный. Политические конфликты делают успех или неудачу проекта вопросом, зависящим от точки зрения на него. Любой активный политик, наделенный хотя бы долей творческих способностей, может найти достаточно аргументов и фактов, чтобы подкрепить свое мнение о том, насколько хорошо или плохо сработала та или иная программа. Если заявленные цели были достигнуты, несгибаемый оппонент может объявить сами цели неудачными или связанными лишь с небольшой частью проблемы. Если же заявленные цели не были достигнуты, то защитники программы могут превратить это в знак успеха, а не поражения. Они могут заявить, что задачи изначально носили идеальный, преувеличенный характер, дабы подстегнуть усилия чиновников. Поэтому, даже частичные достижения могут быть объявлены полным успехом…

Политика – не для невинных.

Проникновением политики в процесс создания стратегии определяется одна из внешних границ стратегического анализа. Намерение превратить в интеллектуальное ремесло определение общих правил развития стратегии– или применения этих правил к конкретным примерам – плохо сочетается с обычаем политиков принимать странные, но совпадающие с их личными интересами решения.[3] И все же влияние политиков и их склонность к своеобразным способам решения проблем не освобождает аналитиков от их обязанностей.

Стратегические аналитики могут ввести профессиональное суждение в процесс обсуждения альтернативных вариантов, даже с учетом того, что им придется конкурировать с многочисленными разновидностями политики, рассмотренными в данной работе. Приведенная ниже последовательность действий отражает советы, традиционно даваемые создателям стратегии. Этот список не рекомендован для использования простодушными или наивными людьми. Он составлен с учетом разнообразного влияния, оказываемого политикой на процесс стратегического планирования. Имеется в виду тот факт, что то, что вдохновляет одного участника процесса, с большой долей вероятности окажется тем, против чего борется другой. Несмотря ни на что, данная последовательность действий может помочь всем создателям стратегий, независимо от их убеждений, максимизировать свои предпочтения.

1.Четко определить проблему, которую предстоит решить. Осознать, что определение, данное проблеме, впоследствии окажет влияние на решения, касающихся целей стратегии, бюджетирования, подбора персонала и директив для администраторов.

2.Четко определить цели и задачи стратегии. Основные цели стратегии должны допускать их разделение на конкретные задачи, пригодные для организаций, которые будут воплощать их в жизнь. Максимально простые определения целей в дальнейшем дадут возможность разработать максимально четкие и ясные инструкции для чиновников.

3.Избегать целей и задач, содержащих внутренние противоречия, или противоречащих масштабным задачам, преследуемым другими правительственными организациями.

4.Стараться научить главных создателей стратегии и общественность принимать пожелания, реалистичные с точки зрения имеющихся технологий, ресурсов и общепринятых ценностей.

5.Опасаться таких стратегических задач, которые перегрузят существующие организации с ограниченным бюджетом или персоналом. Особенно дорого обходится создание новых программ. Скорее принесет успех щедрость в выделении средств и персонала, чем попытки сэкономить.

6.Признавать, что некоторые проекты, какими бы привлекательными они не были, потребуют куда больше ресурсов, чем имеется в наличии.

7.Уделять внимание проблемам координации действий между разными подразделениями или другими организациями вроде органов местного управления. Особое внимание уделять координации действий тех органов, между которыми существует давнее соперничество или вражда.

8.Следить за развитием программы и быть готовым реагировать на проблемы по мере их возникновения. Возможные способы реакции включают увеличение финансирования, выделение дополнительного персонала, изменения в законодательстве или обеспечение общественной поддержки.

9.Признавать все политические силы, которые, вероятно, будут участвовать в оценке программы. Возможно, не будет необходимости прибегать к фабрикации, чтобы обосновать успех программы. Однако может возникнуть необходимость в предотвращении перехвата инициативы в оценке программы оппонентами там, где они могут сфабриковать негативные примеры.

10.Недостаточно знать, что делать. Ключом к успеху может быть убеждение. Необходимо развивать навыки политической коммуникации и маркетинга. В некоторых случаях может возникнуть необходимость в непрямом продвижении ключевых решений, убеждая в их необходимости сначала широкие слои связанных с данной стратегией людей, или даже широкую общественность.

Ограничение: некоторые проблемы невозможно решить. Возможности стратегического анализа ограничены.

Даже приведенный выше скромный список может переоценивать возможности стратегического анализа. Для некоторых проблем задача советника - помочь создателю стратегии справляться с проблемами, не имеющими решений. Такие проблемы называют головоломками. (Шаркански, 1987b)

Одна из разновидностей головоломок встречается во всех областях управления, независимо от времени и обстоятельств. Невозможно найти объективный способ распределения финансов, который бы позволял добиться максимальной выгоды для максимального числа людей или максимальной эффективности. Это – всего лишь привлекательные лозунги. Большой опыт работы с системой планирования, программирования, бюджетирования, бюджетированием на нулевой основе и прочими подобными схемами должен бы убедить нас в том, что они не являются эффективными помощниками в создании стратегии. Однако, есть способ избежать увлечения высокими идеями и выработать схемы для решения, сколько выделить на каждый пункт бюджета.

Ещё одна разновидность головоломок встречается в определенных обстоятельствах. Учитывая всепроникающий характер глубоко укоренившихся предвзятых мнений и моделей поведения, вероятно, невозможно разрешить некоторые межнациональные конфликты вроде Арабо-Израильского, или добиться воплощения в жизнь всеобъемлющего стратегического плана, направленного против таких "преступлений без жертв", как употребление наркотиков или проституция.

Политика тесно связана с этими неразрешимыми проблемами. Наивные или предвзятые убеждения защитников той или иной стратегии производят на свет такие формулировки проблем, которые делают эти проблемы неразрешимыми. В этом случае, аналитикам можно посоветовать спустить своих клиентов с неба на землю, найти частичные решения для проблем, кажущихся плохо поддающимися контролю, или убедить стратегов не заниматься заведомо проигранными делами.

Заключение.

У стратегического анализа есть свое место. Количество академических программ по подготовке аналитиков и распространение выпускников этих программ в государственном аппарате свидетельствует об успешности образовательных программ. И все же место стратегических аналитиков в процессе создания и воплощения стратегии не вполне гарантировано. Его необходимо завоевывать и отстаивать в окружении специалистов в других областях и политиков, возможно, вообще не имеющих профессионального образования. Чтобы достичь своих целей, стратегическому аналитику, возможно, придется искать и заключать собственные политические альянсы. В условиях демократии, где люди теоретически независимы, и все ответственные посты являются выборными, аналитикам приходится развивать навыки убеждения. И нужно остерегаться головоломок. Некоторые проблемы неразрешимы, хотя бы частично, из-за политических конфликтов. Там, где в основе принимаемых решений, скорее всего, лежит политика, аналитику необходимо иметь высокую степень терпимости к многозначности и противодействию.

Примечания


1.Попытка прояснить проблемы рациональных методов разработки стратегии и описать схемы принятия решений, используемые вместо рационального метода приведена в: Sharkansky (1970)

2.Замечательная попытка определить степень маловероятности успешного воплощения проекта сделана в: Pressman и Wildavsky (1973). Детальный обзор многочисленных и сложных проблем, мешавших правительствам Израиля и Иордании достичь политического согласия в период максимального влияния Давида Бен-Гуриона и короля Абдуллы, приведен в: Shlaim. (1988)

3.Другая внешняя граница стратегического анализа приведена в: Sharkansky (1987b)

Библиография.

Bryner, G. C. (1987). Bureaucratic discretion: Law and policy in federal regulating agencies. New York: Pergamon Press.

Buchanan, J. M., and Tullock, G. (1962). The calculus of consent: Logicat foundations of constitutional democracy. Ann Arbor: University of Kansas Press

Chekimsky, E. (1985) Program Evaluation: Patterns and Discrations. Washington, D. C.: American Society of Public Administration.

Dery, D. (1984) Problem definition in policy analysis. Lawrence, Kansas.: University of Kansas Press.

Doig, J. W. (1983). If I see a murderous fellow sharpening a knife cleverly… the Wilsonian dichotomy and the public authority tradition. Pub. Adm. Rev., 43, 292-304.

Dror, Y. (1986). Policymaking under adversity. New Brunswick, N. J.:Transaction Books.

Fredrickson, H. E. (Ed.) (in press) Democracy and Public Administration: The Minnow-brook perspective. Battle Creek: Western Michigan University Press.

Hall, P. (1982) Great planning disasters. Berkeley and Los Angeles: University of California.

Heidenheimer, A. J. (Ed.) (1970). Political corruption: Readings in comparative analysis. New York: Holt, Rinehart and Winston.

Hood C. (1983). The hidden public sector: "The Quangocratisation" of he world? University of Glasgow: Department of Political Studies. (Mimeo)

International Monetary Fund. (1986). Government finance statistics yearbook. 1986. Washington, D. C.: Author

Kennedy, P. (1987) The rise and fall of the great powers. New York: Vintage Books.

Kingdon, J. W. (1984) Agendas, alternatives, and public policies. Boston: Little, Brown.

Landau, M. (1969) Redundancy, rationality, and the problem of duplication and overlap. Pub. Adm. Rev., 346-358.

Lindblom, C. (1965) The intelligence of democracy: Decision-making through mutual adjustment. New York: Free Press.

Linz, J. J. and Stepan, A. (Eds) (1978). The breakdown of democratic regimes. Baltimore: John Hopkins University Press.

Mazmanian, D. A., and Sabatier, P. A. (1983). Implementation and public policy. Glenview, Ill.: Scott, Foresman and Company.

Nakamura, R. T., and Smallwood, F. (1980) The politics of policy implementation. New York: St. Martin's.

Pressman, J. L., and Widlavsky, A. (1973). Implementation. Berkeley and Los Angeles: University of California.

Radin, B. A., and Hawley, W. D. (1988). The politics of federal reorganosation: Creating the U. S. Department of Education. New York: Pergamon Press.

Redford, E. S. (1969). Democracy in the administrative state. New York: Oxford University Press.

Scott, J. C. (1972). Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N. J.:Prentice-Press.

Sharkansky, I. (1970). The routines of politics. New York: Van Nostrand Reinhold.

Sharkansky, I. (1987a). The political economy of Israel. New Brunswick, N. J.: Transaction Books.

Sharkansky, I. (1987b). Conundrums of government: The outer limits of policy analysis. Korean Journal for Public Policy Studies. 1.

Sharkansky, I. (1989). The overloaded state. Pub. Adm. Rev.

Shlaim, A. (1988). Collusion across the Jordan: King Abdullah, the Zionist movement, and the partition of Palestine. New York: Columbia University Press.

Sick, G. (1986). All fall down: America's tragic encourter with Iran. New York: Penguin Books.

Stockman, D. A. (1987). The triumph of politics: The inside story of the Reagan revolution. New York: Avon.

Tuchman, B. W. (1984). The march of folly: From Troy to Vietnam. New York: Ballantina Books.

Wettenhall, R. L. (1968). A guide to Tasmanian government administration. Hobart: Platypus.

Widlavsky, A. (1964). The politics of the budgetary process. Boston: Little, Brown.