АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 691


дтхзйе дплхнеофщ

Доказательства
Фонды
Правительство РФ
Реализация административно-правовых норм
Понятие государственной службы
Пересмотр постановлений и решений
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
Контроль органов исполнительной власти
Исследование отношений между уровнями госуправления (ОУГ)
Представительная бюрократия
 

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ

Сейчас это может звучать странным, но в тридцатые годы очень многим казалось, что чиновники это настоящие герои сражений за лучший общественный порядок.

Где-то в районе 1945 выдающийся представитель «Нового Курса» (New Deal) Пол Апплебай посвятил изучению этой проблемы книгу под названием «Билл - чиновник» (Bill Bureaucrat),[1] которая обобщила все имеющиеся профессиональные и академические труды по государственному управлению.

К середине пятидесятых стали уже очевидны конфликты в теоретической и практической областях среди тех, кто до этого защищал чиновников и рукоплескал им. Казалось, происходит коренное изменение в политических взглядах и ценностях, относительно государственного устройства. Это было далеко не первое подобное изменение, произошедшее в нашей истории. Всю историю развития государственной машины можно рассматривать как последовательность изменений подобного рода, каждое из которых происходило в результате перераспределения акцентов между тремя ценностями: представительностью, политически нейтральной компетенцией, административным руководством.[2] Неверным будет утверждение, что какая-то из перечисленных ценностей когда-либо полностью игнорировалась. В разные периоды эти ценности имели различный вес для общественного развития.

Рассматривая, например, политические институты всех уровней в период их зарождения и становления, мы увидим, что они возникли в противовес засилию исполнительной власти в колониальную эпоху. Позже особые надежды возлагались на представительный механизм. В то время особое значение приобрели избираемые чиновники, одновременно с этим шел процесс ослабевания влияния администрации. Тем не менее, к середине 19 века из-за возрастающего влияния законодательной власти и так называемой «системы добычи» произошло всеобщее разочарование существующими политическими институтами, что в свою очередь подтолкнуло к попыткам вывести администрацию из политики путем выделение ее в независимый институт, а также через внедрение системы заслуг. Однако фрагментированность государственного управления снижало как эффективность, так и представительность, а поиски унификации привели к возрастанию в 20 веке популярности выборных должностных лиц и быстрому росту их власти.



Нельзя сказать, чтобы ценности преследовались абстрактно, как самоцель или имелись бы какие-то универсальные соглашения, по которым они бы безоговорочно принимались общественностью. Напротив, различные группы населения каждый раз находят разные недостатки в функционировании государственной машины и выступают за структурные изменения с целью усиления собственного влияния на систему. Разрозненность частей группы является определяющим фактором, мотивирующим поиск новых форм. Одни группы чувствуют себя ущемленными из-за того, что как им кажется, они имеют недостаточное представительство. Другие недовольны тем, что они хотя и имеют возможность влиять на формирование политики, тем не менее политические решения кажутся в большей степени принятыми под косвенным влиянием технической бюрократии. Третьи считают, что им мешает недостаток руководства, которое бы объединило многочисленные части государственной власти в единую команду, которая бы решила все проблемы. Всегда будет существовать достаточное число людей, которые будут искать панацею от всех бед, в повышении представительности, в политически нейтральной бюрократии или же в сильных должностные лицах. Но надежды на некую панацею в течение длительного времени оборачивается появлением других проблем, для решения которых потребуется искать очередную панацею, таким образом, ни о какой стабильности уже и мечтать не придется.

 Но, несмотря на то, какими бы упорными не были бы эти поиски, две остальные ценности, не доминирующие в настоящее время, не могут быть просто вычеркнуты или уничтожены. Какой бы острой ни была необходимость в той или иной ценности, она не может быть осознана большинством в качестве жизненно важной, как того хотелось сторонникам этой идеи. Даже после столетия попыток усилить нейтральную компетенцию и административное руководство, партийное влияние все еще имеет достаточную жизнеспособность, а исполнительные институты на всех уровнях продолжают оставаться разрозненными. И после столетия попыток очернить такие понятия как «политика» и «специальные интересы», представительность все еще остается мощной силой в американском государственном управлении. Но за те сто лет построения профессиональной бюрократии и административной способности к лидерству, потребность в новых моделях представительства привела к необходимости учета экономического социального и политического развития. Частично по этой причине, а частично из-за увеличения организаций во всех областях, появилась так называемая сенсация индивидуальной беспомощности, которая выражается в развитии у части людей чувства, что каждый и 141e47fb з них по отдельности не может эффективно выражать свои предпочтения тех или иных решений, исходящих из органов власти. Вследствие чего они тре6уют исправления баланса этих трех ценностей с учетом исправления недостатков в представительности.

Неудовлетворенность настоящим положением дел

Америка не стоит на месте в организации представительности. Больше полумиллиона общественных учреждений все еще избираются.[3] Легислатуры и отдельные избиратели все еще обладают огромной властью и не сомневаются в своем праве ею пользоваться. Партии все еще сильны и внимают требованиям своих избирателей. Группы интересов бесчисленны и лоббируют свои интересы через многочисленные каналы. Средства массовой информации пристально следят за действиями государственной власти. Административные агентства используют разнообразные процедуры представительства в процессах принятия решений, включая квази-судебные и квази-законодательные разбирательства, а также представительные или двухпартийные управленческие советы, но все же возможности участия в принятии политических решений ограничены.[4] Так почему же тогда существует неудовлетворенность их организацией?

Это происходит, в основном, из-за того, что меньшинство населения полагает, что выгоды, которые дают политические, экономические и социальные системы не достаются им в справедливой пропорции относительно выигрыша самой системы, так как они думают, что они могут выиграть положенную им долю в этих выгодах через участие в политических институтах. Их не успокаивает заверения, что характеристики системы, мешающей им, также препятствуют развитию эгоистических и экстремистских настроений. Этим людям также кажется, что существующая система работает лишь во благо уже имеющих власть, которые оказывают давление на тех, кто в данный момент этой властью не обладает. Таким образом, именно система, а не люди, управляющие ею, оказывается дискредитированной.

Существуют, по крайней мере, три основных характеристики системы, усиливающие это негативное впечатление: Во-первых, существующие представительные органы в праве выдавать лишь общий мандат административным агентствам, хотя именно каждодневные решения и действия чиновников и служащих на нижних уровнях, а также граждан, воспринимаются политиками. Обычно существует большая разница между обещаниями программы и тем, что происходит в действительности. Ожидание людей бывают часто неоправданны вследствие того, что осуществлению программ препятствуют сложности, которые не могли быть предвидены заранее, а иногда из-за того, что чиновники, страшащиеся изменений осознанно или нет, препятствуют осуществлению программы.[5]

Во-вторых, плюралистическая природа политической системы предоставляет богатые возможности противникам изменений помешать их осуществлению. Любое предлагаемое нововведение должно преодолеть многочисленные препятствия и стать, в конце концов, результатом процесса уступок и компромиссов. Так, что, изменения происходят медленно, путем незначительных и постепенных уступок обеих сторон. Те, кто рассматривает данные проблемы как требующие срочных и решительных действий, склонны обвинять существующую систему в медлительно и вялости.

В-третьих, организационная иерархия нашего общества настолько разрослась, что только через призму больших организаций представляется возможным дальнейшее развитие общества. Одного этого достаточно чтобы заставить каждого отдельно взятого человека почувствовать себя подавленным огромным обезличенным механизмом, игнорирующим его уникальность. К тому же некоторые интересы развивают организационные навыки для мобилизации их политических ресурсов только лишь с целью понять, что необходимо время для создания каналов доступа в политические структуры. Вместо того чтобы ждать приглашение в эти структуры, где они, вполне вероятно столкнутся с более сильными, опытными и лучше организованными оппонентами, эти группы, продолжая прилагать усилия для проникновения в данные структуры, придерживаются стратегии высмеивания этих структур и одновременного поиска возможности организовать новые, в которых они смогли бы занять доминирующие позиции. Изобилие традиционных моделей представительности уже не удовлетворяют потребностей, а существующие методы не в силах адекватно реагировать на многие требования.

Адаптация государственного устройства, тяготевшая на протяжении прошлого века к шлифовке экспертизы и руководства, казалась сейчас под давлением необходимости соответствовать великой роли представительности.

Административные агенства с большей представительностью

Поиск представительности в настоящее время происходит в основном вокруг административных агентств. И это неудивительно с учетом того, что административные агентства в последнее время резко увеличились в размерах, расширили свои функции и власть, высшие должностные лица законодатели и суды принимают большинство решений в целом, не вникая особенно в детали, в то время как агентства принимают большее число решений, затрагивающих интересы простых граждан, ориентируясь на индивидуальный подход. Именно они являются основным источником смуты, но, тем не менее, многие еще пытаются отыскать в них панацею от всех социальных бед.

Одним из типичных предложений сделать административные агентства более представительными, является попытка распределение стратегических позиций в агентстве между выразителями интересов определенных групп. Очень часто это означает только лишь заполнение вакантных мест в различных департаментах и комиссиях назначенцами, разделяющими данные интересы.[6] В противном случае ротация департаментов включает внедрение в административную структуру новых структур, в которых доминирует местное население для наблюдения и сдерживания поведение чиновников. С технической точки зрения подобные планы не требуют сильных изменений в существующих организациях, а их цели могут быть достигнуты путем изменений в составе персонала высших организационных уровней.

Менее ортодоксальной является концепция централизованного государственного бюро жалоб. Целью, которого должно стать рассмотрение жалоб населения относительно действий административных агентств и корректировка имеющихся недостатков. Подобное бюро получило название института омбудсменов.[7] Профессионализация администрации, а также изоляция чиновников от политических партий понизила способность партии быть полезной и оказывать реальную помощь, а в связи с увеличением размеров избирательных округов, народные представители все чаще вмешиваются в дела от имени своих избирателей лишь для проформы. Сейчас многие обозреватели отмечают, что только узкоспециализированные чиновники, работающие на полную ставку и имеющие достаточную компетенцию, заинтересованы в исправлении подобных ошибок. Их компетенция основана на адекватной власти, что позволяет им функционировать эффективно (здесь имеет место взаимный контроль). Сторонники подобного мнения отстаивают идею создания новых агентств на том основании, что это создаст новые каналы представительности для людей, не имеющих достойных альтернатив.

Наиболее поверхностное впечатление, что неразбериха вокруг нехватки представительности происходит из-за возрастающей потребности в административной централизации с упором на местноклиентельное доминирование децентрализованных организаций. Наиболее значительные волнения были по вопросам программы борьбы с бедностью и по вопросам образования.

В вопросе о программе борьбы с бедностью исходное законодательство включало обеспечение того, что действия общины будут «управляться таким образом, чтобы в них участвовало максимальное количество людей, проживающих на данной территории». Изначально, в интерпретации Организации Экономических Возможностей, а впоследствии и всем государством, было создано обоснование того, что общинные советы действительно стараются распределить некоторое количество мест в органах управления среди бедных, что позволяет им участвовать в формировании местной политики. Но каким бы не было изначальное намерение тех, кто составлял проект данной программы. Она привела к осознанию необходимости осуществления данного проекта бедными и для бедных.

Новые тенденции в общем, образовании могут быть проиллюстрированы недавними событиями в Нью-Йорке. В течение всего 1967 года благодаря стараниям лидеров общественности все с большей силой звучали требования о децентрализации муниципальной системы образования. Три независимо сделанных доклада наставали на необходимости децентрализации, в них также подвергался сомнению принцип неравноценности. Когда избирателям были предложены конкретные меры, последовали протесты со стороны школьных профсоюзов, ассоциаций школьной администрации и городского совета по образованию. Все это привело к тому, что многие положения программы стали восприниматься общественным мнением как неприемлемые. Но сторонники децентрализации настаивали на своем. Возникшие протесты, хотя и не остановили, но существенно замедлили внедрение практики децентрализации и общественного контроля над школами.

Волна децентрализации не ограничилась вопросами борьбы с бедностью и школьным образованием. Она была принята к сведению в сфере жилищного строительства. Секретариат по жилищному строительству и градоразвитию учредил программу модернизации низко рентабельных проектов, что включало в себя увеличение роли арендаторов.[8] На встрече Американского Института Планирования внутренне разобщенная группа, называющая себя «Планировщики за одинаковые возможности», требовала увеличения количества мест для малообеспеченных в системе городского планирования и убеждала своих членов быть сторонниками планирования, которое, по словам экспертов не устраивают официальные планы обновления территорий. В Нью-Йорке недавно начался эксперимент по «включению» в систему общественных больниц так называемых добровольнических больниц, подотчетных своей администрации. Окружной консул Вашингтона «требовал большего общественного контроля над полицией, как в форме локальной помощи, так и в форме воспрещения увеличения полицейских мощностей использованных здесь во время Второй мировой войны». Американская Ассамблея определила роль закона в меняющемся обществе, требующем развития «быстрых процедур на муниципальном уровне для разрешения спора о трансакциях».[9] В Вашингтоне в ответ на компанию в поддержку малоимущих «пять агентств - здравоохранения, образования, благосостояния, труда, жилищного строительства и градоустройства, а так же департамент экономических возможностей заявили, что они обсудят возможность включения малообеспеченных в процесс принятия решений на местном уровне относительно благосостояния, питания, трудоустройства, жилищного строительства и других вопросов, касающихся программы борьбы с бедностью».[10]

Это движение не ограничилось общественными агентствами. Вскоре оно проникло в колледжи и университеты, где студенты, часто путем прямых заявлений требовали участия в формировании политики институтов. Один из активистов зашел настолько далеко, что стал предсказывать, что скоро будет принята традиция латиноамериканских университетов, самим студентам назначать и увольнять профессоров. Также предлагалось создать местную закрытую телевизионную станцию, контролируемую местным сообществом.[11] В римско-католической церкви Нью-Йорка собрание священников представило петицию архиепископу, в которой они в числе прочих вещей запрашивали разрешение голосовать за избрание епископов и других высокопоставленных чиновников в представительство Пасторального Конгресса священников, монахов и проповедников. В последствии они сформировали национальную Федерацию Священнослужителей для координации межконфессиальных отношений. Также в Вашингтоне в школах нависла угроза бойкота со стороны учеников, требующих «посмотреть на то, что происходит в действительности».

Подобная тенденция получила широкое распространение в сфере государственного управления. Действительно, одна из наиболее общих форм государственного управления, так же как и специализированных агентств подвергаются сильной критике. К примеру, президент Американской Ассоциации Политических Наук[12] поднял вопрос о соотнесении ряда проблем, таких как национальные, государственные, проблемы устройства городов с принципами демократии. В поисках административной единицы «оптимального размера», т.е. такого, чтобы граждане действительно могли влиять на принимаемые решения, он пришел к выводу, что для демократического управления городом его оптимальная величина должна варьироваться от50000 до 200000. Более того, он сделал вывод, что даже в городах, удовлетворяющих этим требованиям, «участие граждан в политическом процессе ограничивается выборами», и в связи с этим, в качестве эксперимента предложил провести дальнейшую децентрализацию управления и власти с целью выявления «жизнеспособных административных единиц внутри муниципального образования, где граждане могли бы время от времени формулировать и выражать свои пожелания, обсуждать проблемы с чиновниками, а иногда принимать непосредственное участие в процессе принятия решений».

Практически в то же самое время Совещательной комиссии по межведомственным отношениям в Вашингтоне было предложено, чтобы «округа и большие города своей властью предоставляли муниципальным образованиям свободу действия, а также наделяли их правом местного самоуправления и ограниченной юрисдикцией по взиманию налогов».[13] В Итаке (Нью Йорк) Департамент региональных ресурсов и развития пришел к выводу, что большие центры федерального значения должны быть децентрализованы, так как они достигли того положения, при котором становится «практически невозможным решать на должном уровне проблемы отдельно взятого человека», а также призвал увеличить разработки стратегии более эффективного управления городами с численностью от 50000 до 500000 человек. Данное предложение было безоговорочно поддержано редколлегией газеты «Washington Post».[14]

Даниель П. Нойпихан на встрече движения «Американцы за демократию» предупреждал, что «либералы сами себя лишают того ощущения, что вся нация, а в большей степени города могут управляться из агентств, находящихся в Вашингтоне.»[15] Сенатор Роберт Ф. Кеннеди во время президентской компании демократов, в Лос-Анджелесе обещая осуществить революционные изменения в системе распределения политической власти, в том числе снижение власти федеральных чиновников в Вашингтоне. «Я хочу, - говорил он, - чтобы сами граждане Воттса вверили мне свою судьбу, а не чиновники из Вашингтона».[16] Ричард М. Никсон также настаивал на том, что федеральное правительство оказывает косвенное влияние на управление локального уровня, добровольные ассоциации, а также на индивидов. По его мнению, «одна из причин того, что люди во всеуслышание заявляют о своем недовольстве, кроется в расстоянии между тем, где находятся они и тем, где находится реальная власть», таким образом, лучше приблизить власть к людям, чем пытаться управлять ими из далекого от них центра. Весьма важным стал план Геллера-Пекмана, возлагавший особые надежды на то, что федеральные издержки в мирное время должны быть разделены между штатами и городами, так как они будут гораздо эффективнее потрачены в более мелких административных единицах, чем указаниями из центра.[17]

Одним словом, идея «децентрализации» управления буквально витает в воздухе.[18] Хотя часто вопрос о децентрализации обсуждается в аспекте эффективности принимаемых решений, все же его лучше рассматривать в свете эффективного участия граждан в управлении. Предыдущим реформам удалось повысить уровень экспертности и профессионализма чиновников, а так же повысить способность высших должностных лиц контролировать действия государственного управления. Теперь же люди еще раз обратили внимание на представительность, и они пытаются поднять его на более высокий уровень в системе государственного управления.

Продолжающиеся поиски руководства

Государственные органы управления находятся под постоянным обстрелом критики, как извне, так и изнутри. Высшие должностные лица, которые когда-то были инициаторами мер по обереганию бюрократии от слишком волюнтаристских политических шагов, стремясь таким образом к расширению собственных возможностей по контролю деятельности управленчесих органов, обнаружили, что эти меры отнюдь не сделали эти органы более податливыми руководству, скорее они способствовали укреплению их независимости. Подобная независимость, в свою очередь мешает администраторам добиться быстрого одобрения и принятия новых подходов к решению социальных проблем Деньги, вкладываемые в новые программы, управляются учрежденными агентствами и имеют тенденцию использоваться больше для интенсификации существующих способов управления, нежели для избирательного отклонения от известных штампов. Более того, это приводит к серьезным проблемам в координации усилий и даже к разбазариванию энергии в результате внутренних конфликтов. Следовательно, отсутствие реакции администраторов на требования общественности действует на последнюю угнетающе, что увеличивает озабоченность высших должностных лиц по поводу безответственности агентств перед их руководством.

Тем не менее, мы можем ожидать новую волну предложений по административной реорганизации. В подобном движении есть одна неоспоримая истина, ратующая за рационализацию, расширение и усиление штата аппарата глав административных единиц на всех уровнях и за создание штата администраторов, подчиненных непосредственно главам этих административных единиц. Все больше и больше, высшие должностные будут стремиться найти новые пути координирования политических решений для выработки новых программ по решению существующих проблем и по достижению состояния всеобщей включенности в принятия таких решений.[19] Таким образом, будет изменено устройство административного учреждения: к примеру, Бюджетное бюро Соединенных Штатов совсем недавно претерпело существенную реорганизацию.[20] С новой силой начнутся исследования концепций «надорганизационных структур», созданных по типу Департамента Охраны, на «проталкивание» которой в правительство Нью-Йорка мэру Линдсею пришлось потратить не мало сил. Также будет продолжать распространяться во множестве вариантов система программирования-планирования-бюджетирования.[21] Предполагается, также, что произойдет новый литературный бум, посвященный проблеме относительной беспомощности наших высших должностных лиц.[22]

Другая группа рекомендаций будет настаивать на усилении административного руководства через то, что сторонники данного подхода называют «децентрализацией», но, что фактически больше характеризуется как территориальная организация, противоположенная существующим административным организациям в области функциональных департаментов и бюро.[23] Оправдание этому будет сформулировано с точки зрения эффективности, т.е. необходимости ускорить принятие решений без оглядки на центр, без потери координации работы персонала в различных бюро. Последствия этого приведут к дальнейшему расширению, так как территориальные чиновники будут предоставлять высшим администраторам коммуникационные линии и контролировать альтернативы существующих функциональных каналов, тем самым фактически усиливая центральную власть. На федеральном уровне это будет означать возобновление попыток создать более сильную региональную представительность из глав департаментов, чем это было в прошлом. Это также будет означать интенсификацию попыток создания региональных президентских представительств на местах. [24]Точно так же, мы можем ожидать, что представители государственной власти и главы департаментов будут передерживаться единой стратегии с учетом интересов регионов. На локальном уровне тот же мэр Линдсей исходя из очень малой вероятности успеха пытался добиться одобрения в Нью-Йорке концепции «малых городских приемных», которая сделала бы возможным появление американского аналога европейских префектов.

Одним словом неудовлетворенность общественными учреждениями не устраивает как сторонников административного руководства, так и сторонников увеличения представительности потребителей общественных благ. Чиновники же в такой ситуации будут испытывать давление со стороны тех и других.

Конфликты и коалиция

Источники конфликтов.

Уже давно замечено, что формы проводимой в обществе политики подвержены влиянию со стороны групп чиновников, организованных клиентел, избирательных комитетов и лоббистов.[25] Аргументы в пользу усиления высших должностных лиц и их департаментов с одной стороны, и клиентелы, базирующиеся большей частью на необходимости вознаграждать результативную фрагментацию государственной власти путем разумного централизованного руководства с целью унифицировать администрацию и проводимую ей политику в разрозненных центрах власти – с другой. Аргументы в пользу новых моделей участия общественности в этих центрах основываются на убеждении в том, что до этого исключенные неорганизованные интересы не могли стать основой для решений, касающихся всего социума.

Кроме того, чиновники будут оказывать сопротивление не только из-за ревнивого отношения к власти или упрямого нежелания делиться своим влиянием друг с другом, хотя нельзя исключить и такой ситуации. Они будут находиться в оппозиции, так как предлагаемые реформы ставят под угрозу те ценности, которые представляют собой закрепленную договором защищенность. Шефы бюро и организованные чиновники ощущают вмешательство со стороны политической администрации и рассматривают это как вторжение партийной политики в сферу своего влияния, в котором существующая доктрина на протяжении многих лет не допускала наличие партий. Они также видят опасность для столь терпеливо и заботливо взращенной компетенции быть искаженной или вовсе прекратившей существование. Таким же образом открытие системы для обычных членов местного сообщества выглядит как отрицание работы, проделанной специалистами. Избиратели рассматривают сильную ответственность региональных чиновников перед высшими должностными лицами и их кабинетами как административные попытки вторгнуться в законодательную область и узурпировать представительские функции законодательного органа. Местный контроль за административными программами может ослабить представительский базис законодательных институтов, что может испугать нормального человека по вполне понятным причинам.

Пионерам «административного руководства» и расширения представительности пришлось преодолеть множество препятствий, прежде чем были выработаны основные концепции. К примеру, Конгресс проявил осторожность по вопросу президентских рекомендаций о дополнительных ресурсах и персонале для глав департаментов, как и всегда, когда речь идет об относительно безвредных нововведениях в сфере чиновников для бюджетных организаций.[26] Департамент Экономических Возможностей в основном работал через установленные бюро, к услугам независимых управленцев прибегали лишь в некоторых случаях. Постепенно путем делегирования департамент стал косвенно контролировать программы, направленные на бюро. Более того, эти общественные программы вызвали негодование, как среди конгрессменов, так и среди местной администрации, которой действующие агентства казались трамплином для политического продвижения. В связи с этим в1967 законодательно был закреплен за местными органами контроль за агентствами. В Нью-Йорке концепция «малых городских приемных», которую предложил мэр Линдсей как способ сближения людей и власти, была с треском провалена Городским Советом (где в то время доминировала противоположная партия). Совет обвинил план в проведении стратегии установления политических клубов.[27] Когда появился план децентрализации школьного образования, крупнейшие учительские профсоюзы и Совет по образованию, которые незадолго до этого были готовы перегрызть друг другу горло при решении вопросов трудоустройства и оплаты труда, проявили удивительную солидарность и твердость в бойкотировании нововведений. В совете, спонсирующим эксперименты с общественным контролем школ в Гарлеме и в Бруклине общественные лидеры и главы тех же учительских профсоюзов вступили в ожесточенную борьбу друг с другом. Реформы от этого не выиграли.

Коалиция чиновников

Для проталкивания собственной программы, доставляющей массу хлопот должностным лицам на всех уровнях, необходимо объединять усилия. Президент может найти стратегически рискованным идти на сближение и связывать себя узами с государственными управленцами и мэрами больших городов. Конгресс предпочел бы согласиться с президентскими требованиями по созданию сильного поля представительности с юрисдикцией, простирающейся до уровня обычных чиновников, нежели предоставить возможность президенту сделать все в одиночку.

Государственные и местные чиновники, скорее всего, согласятся с предлагаемыми нововведениями, и, возможно объединятся, так как фрагментированность системы их, как и президента, не устраивает. Недовольство губернаторов и мэров городов имеет три источника. Во-первых, процедура во многих межведомственных программах происходит очень медленно. Часто уходят месяцы, а, иногда, годы для того, чтобы добиться решения по проекту и его финансированию от федеральных агентств. Частично это происходит из-за того, что слишком много вопросов нуждается в одобрении центром.[28] Можно не сомневаться, что государственные и муниципальные чиновники не имеют ни малейшего желания торопить негативное решение по их запросу, но зависшие решения – это еще хуже. Если такое происходит, чиновники не могут ни планировать программы, ни сохранить имеющиеся решение. Им остается только ждать пока крайняя необходимость не вынудит принять решение, тем самым, запустив всю сеть внутренне связанных программ.

Во-вторых, процедуры часто запутаны и не координируются[29], поэтому приходится нанимать специалистов для отслеживания текущих мероприятий по заполнению документов для возобновления грантов, для обработки отдельных грантов по индивидуальным проектам и для объяснений различных исключений (таких как разница в допущениях для корпоративных и индивидуальных арендаторов, использующих автостраду, для строителей). Все это ставит в тупик общественность. Подобная путаница действует на простых людей почти парализующе и превращает управление из субстантивно программируемых операций в административную рутину.



В-третьих, федеральные гранты, выделенные на специализированные мероприятия стимулируют развитие тенденции создания «независимого государственного управления» по части функциональных специалистов всех уровней, подотчетных своим начальникам.[30] Фактически, во многих инстанциях функции главных должностных лиц сократились до формальной ратификации межведомственных соглашений.

Таким образом, у высших должностных лиц и мэров больших городов есть повод радоваться введению статуса федеральных чиновников с правом рационализировать действия федерального уровня. По личным причинам они могут счесть «префекториальный» образец организации, который, как мы видели, предпочитает президент, менее привлекательным, чем то, что предлагают они.

Эта конгруэнтность президентских, губернаторских и мэрских интересов достаточно умозрительна, подтверждения чему уже появились. В конце1966 года президент Джонсон послал нескольким своим высшим чиновникам меморандум[31], указывающий, что федеральная программа поддержки должна «быть спланирована и разработана в духе сотрудничества с теми высшими должностными лицами государства, графства и местного самоуправления, которые устраивают граждан. Для полного практического приближения я хочу, чтобы вы предприняли шаги для допущения представительности среди высших должностных лиц государства и местного самоуправления, что напрямую повлияет на управление государством или муниципальным образованием». Несколько месяцев спустя, для осуществления президентского меморандума Бюджетное Бюро издало циркуляр[32], расписывающий процедуры для консультаций и идентифицирования в качестве основного требования к проводимой политике. В нем говорилось, что «центральная координирующая роль глав государственного и местного управления, включая их усилия по инициированию и развитию государственных и муниципальных программ, будет поддержана». Между прочим, бывшие губернатор Флориды Фаррис Браин и директор Департамента Экспертного планирования проводили круглый стол по проблемам государственного управления для чиновников[33] из 40 городов. Вице-президент Хэмфри осуществлял управление программой визитов и дискуссий с мэрами, государственных чиновников и другой местной администрации[34]. Там был сформулирован и одобрен план по «взаимодействию между штатами адресованный президенту, подписанный всеми участниками и переданный под ответственность его кабинета».[35] В начале 1968 года Совещательная Комиссия по Межведомственным отношениям дала следующие рекомендации:

Координация Программы Федеральных грантов осуществляемая разнообразными федеральными департаментами и агентствами должна быть усилена Аппаратом Президента

Одобрение и наблюдение за планами развития со стороны властных структур должно стать условием для выдачи грантов государственным и муниципальным образованьям по общефедеральной формуле, проводится при условии их децентрализации на федеральные региональные департаменты в границах федеральных административных регионов.[36]

Таким образом, постепенно начинает вырисовываться союз высших должностных лиц.

Взаимовлияние руководства и представительности

Группы, ратующие за местный контроль над административными программами находится в конфронтации с бюрократией. Их законодательное и межгрупповое сближение, возможно, поможет получить и положительные отзывы от высших должностных лиц. Для таких групп может быть предусмотрен администратор, который сможет создать противовес бюрократии, а так же создаст альтернативный информационный канал, который с одной стороны позволит снизить административную зависимость от бюрократии, с другой – облегчить контакты с прессой. Группы представляют собой ту общность, которую можно мобилизовать для того, чтобы сломить сопротивление бюрократов, они как бы расчищают место для будущего здания администрации. Они могут также стать опорной точкой в создании исполнительно-ориентированной организации. Должностные лица, даже если захотят, вряд ли смогут создать подобные группы. Им остается только ждать, пока случайные обстоятельства не приведут общественность к спонтанным действиям.

Для муниципальных и общественных объединений парадокс взаимоотношений с центром заключается в поисках рационального распределения местного контроля. При этом должностные лица рискуют открыть ящик Пандоры, что приведет к дезинтеграции. Подобный риск послужит сдерживающим фактором. В то же время, обе стороны могут выиграть от подобного сближения, так как выгоды превосходят риск потерь. Я не имею в виду, что подобное сближение будет только формальным. При таком сближении будут объединены сторонники представительства и сторонники административного руководства против тех, кто выступает за нейтральную компетенцию и за прежние институты представительности.

Последующая стадия цикла

Таким образом, можно предположить, что будут развиваться следующие два типа «децентрализации»: будет сделана уступка требованиям большего влияния на общественные программы со стороны местного самоуправления, также будут развиваться территориальные отделения со значительно ограниченными властными полномочиями.

За децентрализацией вскоре последует выявление неравенства среди бесчисленных малых административных единиц, возникающее из-за различий человеческих и финансовых ресурсов, что породит требование вмешательства центра с целью восстановления баланса, а также для согласования действий. Подобные факты подчеркивают движение в сторону системы выдачи грантов на определенных условиях. Децентрализация должна будет стать средством для достижения более глобальных целей. Она должна повысить конкуренцию и отсеять тех, которые сочтут для себя более сложным привлечь таланты и деньги, чем другие, находящиеся в лучших стартовых условиях, третьи, имея достаточно сил и средств, захотят возродить систему добычи. Децентрализация государственного управления не обязательно должна сопровождаться таковой остальных институтов. Экономия на размерах, значение которой по общему признанию часто преувеличивается, тем не менее, все еще существует и умножением накладных расходов местных организаций будет оттягивать ресурсы от независимых программ по административному хозяйствованию. Сначала все эти расходы будут рассматриваться с точки зрения представительности и оправданности, но вскоре, накопившийся негативный эффект приведет к требованиям унификации и консолидации.[37]

Местные чиновники постепенно развивают автономную основу собственной политической власти. Частая ротация поможет понизить их независимость, но эффект от ротации будет с каждым разом снижаться, так как для каждого нового назначения необходим период адаптации к новому месту в течение которого действия и решения находятся в неопределенности. Так как отношения местной общественности с региональными чиновниками отличается относительной стабильностью, частая их смена вызовет недовольство общественности. Региональные чиновники все больше включены в жизнь региона, и они все больше становятся выразителями интересов региона в диалоге с высшими должностными лицами, вместо того, чтобы быть представителями центра в регионах.[38] Региональные различия и соперничество становится источником раздражения и противоречий. Более того, региональные посты могут стать эффективным и удобным трамплином для избираемых чиновников, хотя подобная угроза кажется второстепенной при первом взгляде при изменении ситуации может выйти на первый план.

Таким образом, волна реформ вскоре вернется к девизу прошлых лет: Убрать управление из политики, а политику из управления. Партии, недовольные происходящими изменениями будут пытаться повлиять на следующее поколения идеалистов, говоря о необходимости поднять качество, содержание, беспристрастность, мораль и преданность обязанностям чиновников через усиление и расширение централизованного контроля и надзора.[39] Искажения цели, заданной местными фракционными политиками, считающим себя апостолами государственного великодушия, обернется восстановлением против них бюрократов. Нейтральность и независимость общественных служб вновь будет превозноситься.

Таким образом, каждый раз, когда баланс ценностей изменяется, происходит новое приспосабливание бесчисленных интересов с целью исправления ситуации.

В какой форме впоследствии возродится нейтральная компетенция, сказать сложно. Изучение государственного управления носит цикличный характер. Многие забытые тома и неясные статьи, долго собиравшие пыль на бесхозных полках и в неоткрытых файлах, будут воскрешены и воспеты за свое предвидение и все только для того, чтобы вновь на долгое время исчезнуть в архиве, когда будет завершен очередной оборот колеса.

Примечания


Paul Y. Appleby, Big Democracy ( New York: Alfred A. Knopf, 1945). в целом посвящена «Джону гражданину и Биллу чиновнику»

Herbert Kaufman «Emerging Conflicts in the Doctrines of Public Administration”, American Political Science Review 50 4 (декабрь 1956 стр. 1,073

U.S. Bureau of the Census, 1967 Census of Governments, том 6, Popularly Elected Officials of State and Local Governments, стр. 1 фф

Avery Leiserson, Administrative Regulation: A Study in Representation of Group Interests (Чикаго: издательство чикагского университета 1942)

См. также критику профессиональной бюрократии и спрос на «общественное участие» в управленческих решениях, связанных с ресурсами, профессора Йельской правовой школы Чарльза А. Рейха: Charles A. Reich в Bureaucracy and the Forests (Санта-Барбара, Калиф: Центр изучения демократических институтов1962)

К примеру, The New York Times от 29.11.67 сообщила, что «группы населения требовали вчера, чтобы негры и пуэрториканцы были упомянуты в списках общества ментального здоровья». Высокопоставленный чиновник, занимающийся мерами по борьбе с бедностью объявил бойкот для того, чтобы привлечь внимание к своему требованию того, что пуэрториканцы должны упоминаться в совете по образованию, в Госсовете Регентства и городской модели совещательного комитета, в комитете общественных услуг и в Департаменте градостроительства. (New York Times, 29.06.68)

Walter Gellhorn, When Americans Complain ( Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966) and Ombudsmen and Others (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966); Stanley Anderson (ed.), Ombudsmen for American Government (Englewood Cliffs, N. J.. : Prentice-Hall, 1968)

The New York Times от18.11.67 Джон Гарднер (John Gardner), бывший секретарь департамента здоровья, образования и благосостояния, а также действительный председатель Урбанистической Коалиции, пошел еще дальше и настаивал на большей роли негров в решение урбанистического кризиса (The New York Times 6.05.68)

Report of the American Assembly on Law and the Changing Society (Chicago: Center for Continuing Education, University of Chicago, March 14-17, 1968)

The New York Times, June 30, 1968

Seymour J. Mandelbaum, “Spatial and Temporal Perspectives in the U.S. City@, mimeo. (University of Pennsylvania, 1968).

Robert A. Dahl, “The City in the Future of Democracy”, American Political Science Review 61 ( December 1967) стр. 967, 969

Совещательный Комитет по межведомственным отношениям, Ninth Annual Report (Washington, D.C.: the Commission, 1968) стр. 21

The Washington Post, October 10, 1967

The New York Times, September 24, 1967. он критиковал в последствии школьную децентрализацию (The New York Times, June 5, 1968)

The Washinton Post, March, 26 1968. см также аргументы бывших чиновников департамента иностранных дел за демонтаж разросшегося бюрократического аппарата в Вашингтоне.Gordon Tullock The Politics of Bureacracy (Washinton, D.C.: Public Affairs Press 1965), глава 25. То, что либералы, таким образом приняли позицию консерваторов во времена «Нового дела», звучит как ирония, внимание к которой привлек Джеймс К. Уилсон (James Q. Wilson), в “The Bureacracy Problem”, The Public Interest (зима 1967) стр. 3-4. Обратите внимание на сходства между новым либеральным языком и позицией бывшего губернатора Алабамы Джорджа С. Уолласа (George C. Wallace): « Я бы хотел,- сказал он, - собрать в один мешок все этих бюрократов из департамента здравоохранения, образования и благосостояния, привести в Вашингтон, да и выкинуть в реку Потомак…» The New York Times, February 9, 1968. Его нападки на бюрократию, конечно же, основана на их упорной защите гражданских прав, обвинительный акт либералов объясняет существование диаментально противоположенной оценки. Импульс к децентрализации, хотя идет как от правых политических сил и левых политических сил по различным причинам, но с одинаковой силой.

«Деление оборота выражает традиционную веру большинства из нас в плюрализм и децентрализацию…» Walter W. Heller and Joseph A. Pechman. Questions and Answers in Revenue Sharing (Washington, D.C.: Brookings Instituition, 1967) стр.12.

Как и все слоганы, это означает разные вещи для разных людей. Подобная двусмысленная концепция являются гораздо более сложной, чем это может показаться. Также см. запись 24.

Аппарат Президента был образован в 1939, когда Федеральный бюджет был ниже нормы в 9 миллионов. С тех пор аппарат президента вырос примерно в 15 раз и усложнился в сотни раз. Небольшая реорганизация также кажется неизбежной.

U.S. Bureau of the Budget, “Work of the Steering Group on Evaluation of the Bureau of the Budget: A Staff Study,” July 1967. Реорганизация возымела действие лишь в последствии.

Истоки системы «ППБ» многочисленны и разнообразны. См. Allen Schick, “The Road to PPB”, Public Administration Review 26 9December 1966) стр. 243-258. Было системной необходимостью Секретариата Обороны с 1961 в условиях существующего контроля в их собственном департаменте. См. 90 конгресс Сената США первой сессией (1967). Комитет по правительственным действиям направил в подкомитет по национальной безопасности и иностранных дел, программирование-планирование-бюджетирование: официальные документы стр. 1-6 и программирование-планирование-бюджетирование: слушание, часть 1 (август 23, 1967). Этот новый толчок, несомненно, приведет к адаптивной анимации в других правительствах.

Arthur M. Schlesinger, Jr., A Thousand Days (Boston: Houghton Mifflin, 1965), стр. 679-680, он сообщает, что « ему (президентy Кеннеди) приходится подталкивать правительство к действию. Он пришел в Белый дом в то время, когда функции президента страдали от изобилия устойчивых конструкций. Клише относительно самого могущественного бюро в мире делали невозможным расширить ту ситуацию, что президенты середины века имели гораздо меньшую свободу действий, скажем Джексон или Линкольн или даже Рузвельт. Несомненно, президенты середины века могли перевернуть мир, но, в то же самое время они были весьма ограничены возрастающей властью бюрократии и Конгресса. И президент понял это.” Точно так же помощник по внутренней политике президента Джонсона Джозеф А. Калифано часто публично жаловался на ограниченность президентской власти, имея ввиду, что власть аппарата не успевает за растущей ответственностью; The Washington Post, May 6, 1968

 James W. Fesler, Area and Administration (University, Ala.: university of Alabama Press, 1949, особенно стр. 8-18 и «Approaches to the Undersatnding of Decentralisation”, Journal of Politics 27 (August 1965) стр. 557-561 см. также эссе John D. Millett «Field Organisation and Staff Supervision”, в ж.New Horisons in Public Administration: A Simposium (University, Ala.: University of Alabama Press, 1945) стр. 98-118

Fesler стр. 88-89. Феслер пишет, что субъект, долгое время не включенный в решение проблем, порожденных более общим представлением, в то время как программы « Новой границы и Великого Общества» подавляют административную машину.

См. J. Leiper Freeman, The Political Process: Executive Bureau- Legislative Committee Relations ( New York: Random House, revised edition,1965)

Бюджетное бюро было организовано в середине 1943 г., но было элиминировано еще до этого в администрации Эйзенхауэра. Недавние попытки воскресить даже на ограниченном базисе привели бы к жесткой оппозиции. См. U.S. Senate, 90th Congress, 1st Session, Subcommittee of the Committee on Appropriations, Hearings on H.R. 7501: Treasury, Post Office and Executive Office Appropriations for Fiscal Year 1968 (Washington, D.C.: U.S.Government Printing Office, 1967), стр. 973-990. Особенно обратите внимание на комментарии на стр. 981: «причина, по которой комитет урезает ваш запрос относительно дополнительного персонала за прошлый год была в том, что местные бюро были представительны. Мое впечатление такого, что мы боимся, что они увеличатся до бюрократии 50и штатов с гос. и региональными бюро.

Мэр, после своей инаугурации, подсчитав оппозицию в Совете по проекту бюджет, предложил 35и подчиненным ему местным чиновникам установить, пять административных принципа, но городской консул отказал в поддержке, а ревизор отказался принимать платежи по его счетам. В мае 1967 он повторил попытку, но вновь получил отказ в совете по проекту бюджета. В итоге, 4 местных бюро были открыты, но были на много слабее, чем планировалось.

Stephen K. Bailey, «Co-ordinating the Great Society,” The Reporter 34 (March 24, 1966), стр. 39

Там же

The Final Report of the Commission on Intergovernmental Relations (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1955), стр.44 см. так же Coleman B. Ransone, Jr., The Office of the Governor of the United States ( University, Ala.: University of Alabama Press,1956) стр.249

“The President’s Memorandum to Heads of Certain Federal Agencies. November 11, 1966. предмет: согласования и консультации с государственными и местными чиновниками

Bureau of the Budget Circular No. A-85, June 28, 1967

Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Report (Washington D.D.: the Commission, 1968) стр. 12

Там же стр.12-13

План вырос из «продолжающейся решимости г-на Джонсона построить внутренние и внешние отношения путем разработки запутанных взаимоотношений федерального уровня, которые будут чрезвычайно усложнены администрации «Великих Общественных Программ» The New York Times, June 8, 1967. см. также Terry Sanford, Storm Over the States (New York: McGraw-Hill, 1967) стр. 164-166; здесь бывший член правительства взывает к Белому Дому о помощи местному самоуправлению и цитирует комментарий Джеймса Рестона, что он (президент) подталкивает мэров и членов правительства к новым политическому, социальному и экономическому партнерству»

Advisory Commission on Intergovernmental Relations, стр.22

Беспокойство относительно затрат на децентрализацию уже было озвучено Ирвингом Кристолом (Irving Kristol) в « Decentralisation for WhatThe Public Interest №11 (весна 1968) стр.17 и повторена Дэниэлом П. Мойниханом (Daniel P. Moynihan), который рассматривал школьную децентрализацию как способную привести к сигригации бюрократии. Н.Й.Таймс (The New York Times, June 5, 1968) отмечала, что расхождение во мнениях губернаторов Родеса и Рокфеллера по поводу подтверждения ограниченной власти местного самоуправления по сбору налогов. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, cтр.21

Herbert Kaufman, The Forest Ranger ( Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1960) стр. 75-80

Последующий намек предложен опытом комиссии по региональному развитию. Вдохновленные федеральным правительством, их учреждение рассматривалось как ступень к децентрализации. Но как между самими планами так и с разработками других федеральных и государственных агентств стали возникать конфликты и конкуренция, более того, могущественные политические объединения стали пытаться агрегировать через них свои интересы. Президенту прошлось поручить Секретариату Коммерции координировать их действия, наделив его властью надзора над их предложениями и помощью консула вспомогательных секретариатов из 10 федеральных агентств, такая мера рассматривалась как частичная децентрализация. The Washington Post. December 30, 1967. Такую дилемму предвидел Джеймс В. Феслер (James W. Fesler), на стр. 100-102