Изменение характера работы, изменение рабочей силы и изменение ожиданий
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Изменение характера работы, изменение рабочей силы и изменение ожиданий

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 959


дтхзйе дплхнеофщ

Исполнение постановлений
Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
Контроль органов исполнительной власти
Административный процесс: сущность, виды
Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
Метод административного права
Реорганизация государственного управления - АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Поговорки управления
 

Изменение характера работы, изменение рабочей силы и изменение ожиданий

Особенности построенной на скорую руку федеральной конкурсной системы назначения на должность и ее инкрементальный рост во многом связаны с политикой и политическими ценностями. Тем не менее, не только эти факторы оказали влияние на государственную систему подбора кадров. Основные черты экономического развития, которые определили деятельность правительства, также сформировали кадровую политику и определили ее функционирование. Политика предпочтения опытных специалистов оказала большое влияние на демографический состав государственного бюрократического аппарата, так же, как такие социальные предрассудками как дискриминация по расовому, половому и возрастному признакам.

Сложившаяся система, реагируя на одни изменения в обществе, остается абсолютно невосприимчивой к другим. Практика подбора кадров на правительственном уровне, которая с 1883 года основывается на принципе сначала «открытости для всех», а затем отсеивания кандидатов на «непредвзятых» собеседованиях на конкурсной основе, по-прежнему функционирует, несмотря на весомые доказательства ее дискриминационного характера и очевидное несоответствие современной ситуации на рынке труда[1]. Точно также продолжает действовать и жестко стандартизированная квалификационная система, невзирая на то, что она давно перестала отвечать требованиям быстро меняющихся организационных потребностей, а ее существование в действительности приводит к застоявшемуся однообразию персонала на средних и высших уровнях управления многих организаций[2].



Хотя и структуры, и системы практически не претерпели изменений, лежащие в их основе принципы в начале 80х годов этого столетия изменились. Значительное изменение характера деятельности в государственном управлении было связано с приватизацией и контрактной системой с частным сектором. Все больше увеличивалась востребованность государственных служащих, которые были экспертами в области программ и стратегии государственного управления и приглашались на государственную службу, в качестве менеджеров. В то же время, по мере того как сокращались бюджеты и штаты постоянных служащих организаций, задачи последних оставались неизменными или даже расширялись. Это привело к тому, что государственные служащие становились не просто менеджерами по контрактам, а менеджерами по крупным контрактам, по мере того, как все больше государственных функций передавались для исполнение частным фирмам.

Управленческие и аналитические возможности государственных организаций в ряде случаев были полностью исчерпаны в связи с беспрецедентной сложностью и объемом стоящих задач. Так, например, агентства по охране окружающей среды разрабатывали способы устранения наносящих особый урон последствий загрязнения, в то время как перед Министерством Энергетики США была поставлена задача найти такие способы захоронения радиоактивных отходов, которые бы не представляли опасность для будущих поколений граждан страны. Насущной стала необходимость, чтобы правительство стало «гибким» (используя терминологию Дональда Кетла) [3].

Изменение характера управленческой работы во многих организациях, как государственных, так и частных, сопровождалось изменениями в рабочей силе. Особенный интерес представляют демографические характеристики рабочей силы. Сейчас значительно больше семей, где работают и 858c26ji муж, и жена, чем когда-либо. Меняется и структура населения, формирующего предложение на рынке труда: не известно насколько навыки и умения рабочей силы смогут отвечать вновь возникающим требованиям общества. Кроме того, необходимо учитывать старение значительной части работоспособного населения. Многие работающие люди столкнутся с проблемой двойной личной ответственности: с одной стороны, если родители оба работают, они отвечают за обеспечение ухода за ребенком в течение дня, а, с другой стороны, существует необходимость заботиться о стареющих родителях и родственниках. Потребуется проявить особую гибкость по отношению к представителям такого поколения, зажатых с двух сторон, как «сэндвич», и оказать им поддержку для того, чтобы они оставались эффективными и трудоспособными работниками.

Все это произошло в обстановке меняющихся ожиданий в отношении деятельности правительства и широко распространенного неудовлетворения ее результатами. В отчете вице-президента А. Гора «Анализ деятельности федерального правительства» отмечалось, что своей целью отчет ставит реформирование правительства, которое не просто “обанкротилось, но и развалилось”[4]. Уже на первых страницах отчета напрямую указывалось на лежащую в основе проблему: «Отчет об оценке анализе деятельности федерального правительства … посвящен в частности и решению вопроса о дефиците доверия: как доказать всем гражданам США, что собранные с них в виде налогов деньги будут рассматриваться с должным уважением к тяжелому труду, который понадобился, чтобы их заработать»[5].

Совокупное воздействие этих факторов на общественные организации и на системы, обеспечивающие их функционирование, нельзя недооценивать. Для того, чтобы лучше понять сущность проблем, которые эти факторы ставят в отношении системы конкурсного назначения на должность и основополагающих принципов, более ста лет оказывавших влияние на его формирование, необходимо более подробно проанализировать каждый их этих факторов в отдельности.

Изменение характера работы правительства.

Государственная служба была создана с целью отбора, приема на работу и оплаты труда служащих, работа которых рассматривалась как рутинная и монотонная. Сначала служащие доставляли почту, строили дороги и выполняли работу секретарей и финансистов. Для осуществления этих функций в большинстве случаев требовались лишь здравый смысл и основные навыки работы. Значительно позднее определяющим фактором стало обязательное наличие высшего образования, наряду с углублением специализации и повышением профессионализма карьерной государственной службы и сопутствующего влияния профессиональных норм и ценностей[6].

Тем не менее, достаточно быстро и характер, и масштаб работы правительства начали меняться. Уже в 1935 году, Комиссия по изучению кадровых проблем государственной службы отмечала, что

Во время освоения западных земель структура и функции правительства были незамысловаты и понятны, а общества в целом достаточно просты. Переселенцы-колонисты были мастера на все руки, соответственно они были вполне способны выполнить все задачи, поставленные перед ними государственными структурами. (Однако), в результате изменений, произошедших в обществе и правительстве, стало необходимым разработать новые методы контроля над служащими на основе нового разделения труда. «Мастер на все руки» должен был уступить дорогу «эксперту в своей области»[7].

Масштаб изменений сильно возрос в связи с принятием Нового курса администрации президента Ф.Рузвельта и изменением государственной политики и программ, которые этот курс предусматривал. Разработанные в тот период программы подняли на качественно иной уровень спектр услуг, предоставляемых правительством. Большая часть новых программ в сфере общественных работ требовала специальных инженерных и научных знаний, реализация социальных программ предполагала знание правил человеческого поведения и мотивации, развитие государственной системы – знания организаций и менеджмента.

После Второй мировой войны спрос на высокообразованную рабочую силу рос в геометрической прогрессии. Чарльз Левин и Рослин Климан пишут, что с 1960 по 1980 год «количество инженеров на федеральной службе увеличилось более чем на 50%, составив 100,000 человек. Число программистов увеличилось более чем на 600%, составив 34,000.»[8]

По мере того, как менялся характер работы правительства, соответственно претерпевали изменения управленческие организации и их внутренний кадровый состав. В этом отношении Левин и Климан предлагают следующую уместную краткую справку:

Крупномасштабная, построенная по принципу пирамиды организация, где во главе организации стоят исполнительные директора, затем средний руководящий персонал, а внизу пирамиды – огромное количество конторских служащих, уступает место более сложной организационной форме, обеспечивающей другое соотношение директивности и коммуникации. Новые организации часто имеют форму «яйца», поскольку в их структуре больше специалистов среднего звена, чем простых служащих … Это, отчасти, отражает рост числа специалистов-профессионалов и технических рабочих, в результате изменений технологии, принятых в законодательном порядке изменений программы действий правительства (например, создание новых агентств, таких как Агентство по защите окружающей среды), и необходимости найма значительного количества менеджеров среднего звена для координации подрядных взаимоотношений с частными организациями, находящимися вне рамок федерального правительства.[9]

Это предполагает наличие двух значимых тенденций работы правительства. Во-первых, перед государственными организациями и служащими все чаще ставятся технические и научные задачи, выполнение которых возможно только при наличии углубленных знаний и способностей к науке. Организации и служащие должны обладать способностью обучаться и использовать новую информацию быстро и эффективно. Манера вести дела, которая так часто ассоциируется с бюрократами и бюрократическими структурами, не помогает приспосабливаться к меняющимся условиям и требованиям[10].

И, во-вторых, увеличивающийся объем работы правительства исполняется людьми, которые не являются государственными служащими. Последствия такого положения дел многочисленны, из самых важных выделим два – с одной стороны, все чаще государственные служащие становятся менеджерами по контрактам, а не прямыми поставщиками услуг, и с другой стороны, все в большей (хотя на настоящий момент до конца не определенной) степени накопленный опыт и специальные знания как не генерируются, так и не сохраняются в самом государственном управлении.

Передача контрактов государства в частный сектор и регулирование деятельности подрядчиков.

Передача контрактов государства в частный сектор – или, как сформулировал это Кетл «правительство по доверенности» - имеет долгую историю развития в США[11]. Федеральные снабженческие организации всегда покупали самый широкий спектр товаров и услуг. Многие годы федеральное правительство переводило деньги в администрации штатов и органы местного самоуправления за предоставление услуг. В рамках множества адресных программ, проводимых в связи с войной с бедностью и другими усилиями предпринимаемыми в 60х годах 20 века, выделялись средства некоммерческим организациям за оказание услуг. Затраты федерального правительства на заключение контрактов в области научных разработок увеличились со 100 миллионов долларов в год перед Второй мировой войной до 10 миллиардов в год к 60м годам 20 века. В довоенный период научные разработки, которые финансировались за счет федерального правительства, проводились в основном государственными организациями. К началу 60х, 80% всех проектов осуществлялось негосударственными организациями[12]. В последнее время тенденция к приватизации большого числа общественных услуг или, по меньшей мере, их передача от государственных организаций в частный сектор оказала воздействие на количество заключенных сделок на оказание общественных услуг частным сектором. Бринтон Милуорд отмечает, что общее количество долларовых средств, потраченных на заключение контрактов частными организациями, возросло практически вдвое в период с 1980 по 1990 годы, увеличившись с 47,6 миллиардов долларов в 1980 до 90,6 миллиардов долларов десять лет спустя. Основной рост произошел до 1986 года, во время первого срока пребывания у власти Рейгана[13].

Подрядчики предоставляют огромное количество услуг государству. Если мы рассмотрим в качестве примера Министерство обороны, то именно подрядчики создали основные системы вооружения, организовали проведение учебных и образовательных программ и проектирование компьютерных систем, наряду с предоставлением огромного числа других услуг. В других организациях по мере того, как общее количество штатных служащих уменьшалось, роль подрядчиков становилась все более значимой. Миуорд приводит следующие слова Кетла в отношении Агентства по защите окружающей среды и ее программы Суперфонд, которая была направлена на очистку наиболее серьезно загрязненных мест страны:

Подрядчики детально рассмотрели полученные Агентством требования, предусмотренные Законом о свободе информации. Они составляли докладные записки для руководства Агентства. Они подготовили заключение для Конгресса. Они разработали стандарты и правила и представили проекты международных договоров от лица Агентства. Они разработали технические задания для других подрядчиков, а затем провели оценку результатов их деятельности. Они даже составили годовой отчет программы Суперфонд для предоставления в Конгресс.[14]

Агентство по охране окружающей среды не является исключением. Так, у Министерства энергетики больше сотрудников, работающих по контракту, чем постоянных служащих; Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА) в вопросах проведения основных исследований полагается в основном на своих подрядчиков, как и по ряду других вопросов, составляющих основу эффективного осуществления задач организации. Министерство энергетики сильно зависит от своих подрядчиков, число которых настолько велико, что Министерство вынуждено формировать пакеты контрактов и нанимать дополнительных подрядчиков для управления ими. И отчет «Оценка служебной характеристики нации», и заключения Управления общей бухгалтерской отчетности недвусмысленно критикуют Министерство энергетики как в плане качественного подбора подрядчиков, так и его способности контролировать их деятельность.

Cтепень распространенности практики передачи контрактов государства в частный сектор и ее воздействие на работу правительства очень трудно определить. Статистические данные очень ограничены и часто скрывают суть работы, выполняемой по контракту. Тем не менее, показатели общего объема долларовых средств показывают все растущую зависимость от контрактов с частными компаниями, что многое означает для служащих государственных служб, которые отвечают за управление контрактами. Очевидно, что необходимы новые знания и навыки. Технические и профессиональные знания, которыми должен обладать преуспевающий инженер, например, совсем не обязательно предполагают эффективное составление и управление контактами в области инженерии. С этой точки зрения, процессы найма, отбора и обучения, осуществляемые федеральным правительством, по крайней мере, устарели – если не сказать, что они уже абсолютно не соответствуют тому, в чем состоят ежедневные обязанности многих служащих..

Также особо остро стоит проблема подотчетности. И снова, Кеттл предлагает краткую справку:

Правительство давно полагается на участие подрядчиков не только при предоставлении товаров и услуг, но и при определении того, что ему следует купить, оценки уже купленного и управлении деятельностью на промежуточных этапах, включая составление выступлений государственных чиновников на заседаниях Конгресса, с объяснением о произведенной работе. Если государству не удается выступить в роли успешного и умного покупателя, вся критика и ответственность за реализацию общественных программ ложится на плечи подрядчиков. Правительство не может быть непререкаемым авторитетом, если оно не умеет проводить успешную политику закупок[15].

И в конце необходимо указать на важные вопросы, связанные с тем, какие навыки и специальные знания государственные служащие и организации должны сохранить. Могут ли государственные менеджеры или правительство в целом работать успешно, если критические знания и способности развиваются за рамками государственных структур, которые сами уровню этих знаний не отвечают? Естественно, правительство не может и не должно заниматься абсолютно всем. Тем не менее, вопросы о том, что входит в круг его обязанностей и в сферу его компетенции, особенно важны для будущего развития эффективной государственной службы и конкурсной системы отбора. Эти вопросы напрямую не поднимались и не рассматривались в рамках современной тенденции передачи контрактов государства в частный сектор.

Передача контрактов и другие реформы, такие как переосмысление задач, реструктуризация и всеобщее управление качеством, оказали существенное влияние на работу правительства и государственных организаций. Одним из наиболее важных последствий является изменение, точнее значительное уменьшение, роли, которое правительство приписывало среднему звену управления. Более гибкие организации с небольшим числом уровней власти и ответственности, создание которых предусматривается этими реформами, не потребуют такого количества менеджеров среднего звена, как это было в прежних иерархических структурах. Эти организации также не будут использовать старые, «законсервировавшиеся» кадры. Вопрос о том, как будут функционировать менеджеры среднего звена в этих появляющихся структурах, еще не ясен; тем не менее, связующая система, которую они формируют, останется главной.

Передача контрактов и связанная с этим деятельность, в таком случае, не являются панацеей для решения всех проблем правительства. Действительно, эта деятельность может привести к непредвиденным проблемам для государственных организаций и их служащих. Она, безусловно, способствовала установлению определенного умонастроения внутри правительства, которое потребовало новых навыков и способностей. Этот новый взгляд на реальную деятельность правительства не был ранее затронут ни при обсуждении будущего государственной службы, ни предусмотрен предшествующими реформами. К сожалению, тенденция того, что Милуорд назвал «пустым правительством»[16], только одна из нескольких тенденций, которые должны быть приняты во внимание при эффективном рассмотрении будущего государственной службы во всей ее полноте. Изменение демографических характеристик и ожиданий в отношении государственной политики тоже остаются в этой задаче «неизвестными».

Демографические тенденции и изменения.

По мере того, как менялся характер деятельности правительства, характер рабочей силы и рынок труда, за счет которого пополнялась рабочая сила, тоже претерпевали изменения. Все больше появлялось служащих-женщин, с 1975 по 1990 количество женщин увеличилось на 51%[17]. Предполагается, что эта тенденция сохранится в ближайшие два десятилетия, хотя ее рост и замедлится. Прогнозируется также увеличение участия афроамериканцев, азиатов и латиноамериканцев, но этот рост будет особенно заметен в отношении испаноязычных американцев. В 1990 году 79% рабочей силы составляли неиспаноязычные белые американцы. Ожидается, что к 2000 году эта цифра уменьшится до 73%. За тот же период времени количество испаноязычных американцев возрастет с 8 % до чуть более 11%[18].

Эти изменения, безусловно, отразятся на общефедеральном рынке рабочей силы, причем скорее всего непропорционально. Как отмечал Левин: «Многие женщины, представители меньшинств и выпускники вузов, чьи родители не получили высшего образования, относились к окружающему их корпоративному миру как чему-то чуждому, в то время как государственная служба (со всей разнородностью ее социального и этнического состава, программ борьбы с дискриминацией меньшинств, конкурсной системой приема и продвижения по службе) рассматривалась ими как комфортная в социальном плане организация с точки зрения карьерного роста»[19]. Действительно, данные Управления кадровой службы показывают, что занятость среди представителей меньшинств во всех категориях служащих, за исключением очень опытных специалистов, постепенно увеличивалась с 1988, при этом все больше женщин занимали должностные позиции высшего и среднего звена управления[20].

Однако эффективное управление столь разнородной рабочей силой и использование всех преимуществ, которые такой состав предоставляет, окажется сложной задачей для многих общественных организаций. Несмотря на наличие управленческих образовательных программ, направленных на совершенствование процесса коммуникации, активное вовлечение служащих в дела организации и понимание преимуществ разноплановости кадрового состава, во многих организациях по-прежнему возникают серьезные проблемы. В будущем для эффективного управления рассмотрение этих проблем с позитивных позиций будет играть основополагающую роль.

Другие демографические тенденции также оказывают существенное воздействие на федеральных служащих. Старение населения и рабочей силы – один из наиболее ярких примеров. Снижение уровня рождаемости наряду с увеличением продолжительности жизни и взрослением «многодетного» поколения сильно влияют на возрастной состав американского общества. Сейчас значительно больше как пожилых людей в целом, так и нуждающихся в опеке – тем, кому больше 80, и кому требуется социальный и медицинский уход. Увеличение численности пожилых людей необходимо учитывать по нескольким причинам. Очевидно, что изменится и характер требуемых услуг, и роль государства в их предоставлении. К тому моменту, когда больше людей обратится за получением выплат и пособий социального страхования, людей, которые будут пополнять эти фонды, окажется значительно меньше. Некоторые исследования отмечают, что такое соотношение изменится с 5:1 в 1985 году до 2,5:1 за последующие тридцать лет[21].

Не говоря о существенных последствиях в отношении изменения политики и предоставления услуг, старение населения приведет к серьезным изменениям на рынке рабочей силы. В большой степени это определяется увеличением количества и роли семей, где оба взрослых работают. В 1960 году только 31,6 % женщин, чьи мужья работали, были заняты вне дома. К 1990 году эта цифра увеличилась до 70%[22]. Кроме того, у многих работающих семей есть маленькие дети. И в этом отношении цифры снова резко возросли: в 1960 году только 18,6 % замужних женщин, у которых были муж и дети в возрасте до 6 лет, были заняты на службе. К 1990 году около 60 % таких замужних женщин работали вне дома. Процентное соотношение женщин с детьми следующей возрастной категории (от 6 до 17 лет) увеличилось практически вдвое с 1960 по 1990[23].

Последствия таких изменений для работодателей очевидны. Эти служащие должны будут заботиться не только о своих маленьких детях, но и в большинстве случаев нести ответственность за своих пожилых родителей и других родственников. Им нужно будет заниматься этим без отрыва от своих обязанностей и проблем на работе, сохраняя график полной занятости. Вопросы усовершенствования деятельности детских садов, и служб ухода за пожилыми, введение гибкого рабочего графика и более свободного территориального выбора места работы станут самыми важными факторами при наборе на работу и подготовке квалифицированной и продуктивной рабочей силы. Многие организации, которые традиционно полагались на мобильную рабочую силу или требовали от своих служащих мобильности для последующего продвижения по службе, столкнутся с тем, что рабочая сила не сможет и не захочет быть мобильной.

Другая значительная часть федеральных служащих будет стареть по мере того, как взрослеет поколение «бейби бума» (взрыва рождаемости). Поскольку в целом возраст федеральных служащих превышает средний возраст национальной рабочей силы, эта тенденция представляет особое значение[24]. Необходимо также рассматривать вопросы удержания и мотивации служащих в виду того, что характер государственного управления меняется, а во многих случаях становится более сложным и принимает технический характер. Переподготовка, продолжение образования, пенсионное обеспечение и другие реформы по предоставлению пенсионных льгот, с одной стороны, и классификационные реформы, предполагающие свободное использование существующей рабочей силы, с другой стороны, станут неотъемлемой частью стратегий управления трудовыми ресурсами. Отчет «Государственная служба 2000» отмечал следующее:

Федеральные службы могут или покупать или создавать сами знания, которые им нужны…они могут подбирать и нанимать высоко-квалифицированных и образованных сотрудников на национальном рынке труда или сами обучать их тому, что требуется данной организации.. Поскольку, выступая в качестве работодателя, многие федеральные организации продолжают испытывать сложности, в конкурентной борьбе за лучших специалистов, федеральные службы должны систематически вкладывать все больше средств в развитие рабочей силы[25].

Проблемы демографического плана, уже стоящие перед федеральным правительством, станут актуальными и для частного сектора, а также для большинства органов власти штатов и местных органов власти. Однако в настоящее время мало что предпринимается для решения возникающих проблем и для использования новых возможностей. Например, в отношении старения рабочей силы, Управление общей бухгалтерской отчетности признавало, что «как и у большинства частных организаций, … у федерального правительства нет общей стратегии решения проблем, возникающих на рынке рабочей силы в связи со старением населения»[26]. Тем не менее, отчет управления особо указывал на необходимость построения стратегии подобного типа, рассчитывая таким образом, что «первые представители поколения взрыва рождаемости достигнут возраста 55 лет к 2001 году, а последние к 2019. Поскольку это поколение по численности огромно – 76 миллионов – а последующее поколение значительно меньше по численности, то между 2001 и 2019 годами произойдет самый большой за всю историю развития Америки уход на пенсию работоспособного населения»[27].

В целом, изменение демографических показателей рабочей силы и федерального рынка труда ясно указывает на необходимость тщательного пересмотра фундаментальных принципов организации системы государственной службы и государственных стратегий в области управления трудовыми ресурсами. Давно установившаяся практика рассмотрения большого числа претендентов на занятие вакансий уже давно вызывает нарекания. Многие организации с особыми техническими и образовательными требованиями разработали собственные целевые стратегии отбора персонала, направленные на привлечение в правительство потенциальных служащих из ограниченного количества квалифицированных специалистов. Эта же тенденция характерна для стремления к большей диверсификации в федеральных агентствах. Особые стратегии отбора и найма персонала, разработанные конкретным агентством, и даже индивидуальный уровень программ пришли на смену стандартным централизованным системам найма и отбора персонала. Агентства, такие как, например, входящие в состав Министерства обороны, утверждали, что существующие системы не соответствуют демографическим изменениям и новым требованиям в плане необходимых профессиональных знаний и навыков. Эти агентства уже обращались в Конгресс с просьбой разрешить создание системы управления трудовыми ресурсами и оплаты труда, независимой от более общих систем. Степень, в которой федеральная государственная служба сможет решить эти проблемы, будет играть решающую роль при выполнении ею своих функций в рамках правительства и в управлении государством. Кроме этого, нейтральную компетенцию и эффективность, основанную на стандартизации – столь восхваляемую на протяжении многих лет реформаторами – стало гораздо сложнее определить и реализовать на практике, и эта же проблема останется и в будущем.

Тем не менее, изменение работы и характера рабочей силы – не единственные проблемы, стоящие перед правительством и системой государственной службы. Появляются все новые требования в плане повышения производительности, увеличения гибкости и привнесения нововведений, усиления связей с выборными органами власти и гражданами, которых теперь называют «покупателями» общественных услуг. Ожидания в отношении политики государства снова серьезно возросли в 90е годы, но сопровождались масштабной программой немедленных изменений.

Изменение ожиданий

История возникновения и развития системы конкурсного продвижения по службе характеризуется регулярными попытками изменить ее функционирование, которые отражают глубинное противоречие, свойственное американским взглядам на государственную бюрократию. С одной стороны, всем хотелось бы, чтобы государственная служба была более открытой, гибкой и приспосабливаемой. С другой же, этому противостоят глубоко укоренившееся недоверие к бюрократической власти и желание ее контролировать. В 70е и 80е годы чаша весов явственно склонилась в сторону усиления контроля.

Президентская избирательная кампания Клинтона стала доказательством возвращения признания за государственными организациями и их служащими основополагающей роли в процессе принятия решений и участия в качестве полноценных партнеров в важных процессах государственного управления. Однако сначала необходимо было «вновь создать» правительство. Проблемы, связанные с «воссозданием» правительства, представлялись огромными, как для тех, кто разрабатывал изменения, так и для тех, кто претворял их в жизнь. Действительно беспрецедентной была возможность сломать установившиеся рамки, но негативные последствия этого курса были не менее очевидны. Предлагаемые изменения несли неопределенность и представляли особый риск для служащих государственной службы, которые играли решающую роль в успехе или провале предлагаемых реформ. Другим сложным аспектом проведения предлагаемого пути развития представлялись все сложности, всегда сопутствующие возможности проведения настоящих реформ и изменений, неопределенности на пути их реализации и риск, как индивидуальный, так и корпоративный, который они могли повлечь за собой.

В то время как эти изменения государственной политики разрабатывались[28], проводились также и другие реформы внутри федеральных агентств, которые оказали влияние на служащих и их ожидания в плане характера собственной работы. Как и в случае предшествующих реформ системы управления, большая часть последних нововведений была позаимствована в частном секторе. Инициативы всеобщего управления качеством и программы, направленные на вовлечение служащих, увеличение их роли в организации и удовлетворения клиентов, были введены в подавляющем большинстве организаций. Командный принцип работы служащих стал основным моментом в процессе принятии решений и решения проблем.



Гораздо меньшее количество организаций стало на путь более радикальных изменений, пытаясь перестроить свою организационную структуру таким образом, чтобы она соответствовала наиболее важным процессам и системам, а не традиционным функциям. Эта реструктуризация дала импульс развитию фундаментальных внутренних изменений в лидерстве, управлении и структуризации. Несмотря на то, что некоторые более ранние попытки пересмотра задач, например, предпринятые Налоговым управлением США и Министерством обороны, осуществлялись исключительно в рамках ограничений существующей системы государственной службы, испытания, которым они подвергали систему, были наиболее сложными за всю историю ее развития[29]. В сочетании с необходимостью пересмотра задач, реструктуризация была направлена прежде всего на изменение самих основ существующей системы.

Изменение характера реформ.

На протяжении практически целого столетия проводимые реформы постепенно пополняли основы кадровой политики государственных ведомств, установленных в 1883 году законом Пендлтона. Во многом это относилось и к «всеообъемлющей» реформе Джимми Картера. Деятельность государственной службы продолжала протекать в русле стандартизированного просмотра и отбора персонала, классификации и оплаты труда. Изменившийся характер работы правительства, возросшее неудовлетворение способностью правительства меняться и действовать более гибко, и в особенности придание большего значения вопросам всеобщего качества предоставления услуг клиентам и удовлетворение внешних запросов поставили под сомнение условия осуществления этой деятельности.

Пленяющая простота принципов пересмотра задач правительства также поставила под сомнение сложность и непонятность существующей системы. Избрание президента Клинтона и создание им отчета «Оценка служебной деятельности нации» под руководством вице-президента Гора дало возможность учесть некоторые принципы в рамках проводимых правительством реформ. Сформулированные Дэвидом Осборном и Тедом Геблером и переведенные на язык отчета, эти принципы заключаются в следующем[30]:

Борьба с бюрократической волокитой

Первостепенное внимание клиентам

Предоставление полномочий служащим для повышения эффективности

Возвращение к истокам: лучшее управление за меньшую сумму

Некоторые их этих принципов или задач напоминают проведенные реформы; идея борьбы с бюрократией, безусловно, не нова, как и уменьшение расходов на правительство. Предоставление больших полномочий служащим, с другой стороны, напрямую противоречит фундаментальным принципам предшествующих реформ. Это также идет вразрез с иерархической структурой власти и стратегией управления в типичных бюрократических организациях и системе государственной службы. Тем не менее, в отчете делается следующее заявление в отношении всех четырех принципов: «Все вместе они образуют своего рода головоломку: если не хватает одной из ее частей, все остальные теряют всякий смысл. Для того чтобы создать организации, которые бы приносили пользу американским налогоплательщикам, нам необходимо принимать во внимание все четыре компонента».[31]

Другие элементы философии пересмотра задач также противоречат существующим традициям. Осборн и Геблер, а также отчет NPR выдвигали положение, что государственные служащие «все больше правят, и все меньше гребут». Это утверждение особенно справедливо в отношении производительности и эффективности; это в первую очередь касается основного элемента традиционной головоломки о необходимой политической роли сотрудников государственной службы, а также поднимает вопрос об ответственности. Панацея, предложенная В. Уилсоном и через какое-то время первым директором Бюджетного Бюро в 1923 году, укоренилась в теории государственного управления США: «Бюджетное бюро не интересуют вопросы политического свойства… Президент и Конгресс определяют курс корабля, поскольку это вопрос политики, а мы, находясь на корабле, со своего места определяем, сколько корабль сможет проплыть в этом направлении, полагаясь на основные, отвечающие здравому смыслу, принципы бизнеса»[32].

Степень, в которой управление приравнивается – или представляется равноценным – к выработке политического курса, особенно важно принимать во внимание для оценки результатов инициативы «воссоздания правительства». Хотя очевидно, что сотрудники государственной службы действительно принимают участие в принятии политических решений, часто в достаточно значительной мере, юридическая обоснованность такого рода деятельности является одним из самых сложных моментов проведения реформ.

Кеттл рассматривает проблему ответственности в соотношении с вопросом о балансе «гребли и управления». «Если роль правительства в том, чтобы определять курс, то должен быть кто-то, чтобы выдерживать этот курс с помощью компаса»[33]. Основная мысль о том, что, по мере того как перестают использоваться методы центрального и иерархического контроля, некоторая степень центрального управления и контроля остается по-прежнему необходимой, представляется хорошо обоснованной. Во всем мире, особенно в Новой Зеландии, Австралии и Великобритании, в ходе реформ большая свобода и гибкость действий привели к повсеместной децентрализации с незначительной ролью или полным отсутствием «центра». И NPR и инициатива по “воссозданию правительства” укладываются в ту же модель: вся деятельность должна проводиться на уровне отдельно взятого агентства при полном отсутствии вмешательства или контроля центральных властей. Однако, если правительство просто одержимо идеей отчетности, как определить его место в этой системе?

Процесс реорганзации

Отчет NPR, как и предшествующий ему Закон о реформе государственной службы, всегда в большой степени полагался на профессионализм сотрудников государственной службы при анализе и оценке путей «разорения и распада» правительства. Анализ проблем и подготовка отчета были регламентированы жестким временным графиком; президент Клинтон объявил о введении NPR в Марте 1993 года, и сам отчет был представлен ему в сентябре 1993. Он содержал рекомендации по 384 основным вопросам. Эти предложения были в первую очередь направлены на решение проблем 27 агентств, но были также внесены рекомендации по изменению основных систем управления в области кадровой политики, информационного менеджмента, политики федеральных закупок и составления бюджета.

В Отчете признавалось, что он был основан на таких понятиях, как общая политика управления качеством и реструктуризация бизнес-процесса, но там также отмечалось, что

Эти области управления получили особое развитие в частном секторе, где условия сильно отличаются… Доктрины частного сектора обычно не затрагивают вопросы центрального управления: проблемы монополии, отсутствие низшей точки, его одержимость скорее самим процессом, чем результатом. В любой большой корпорации, процесс преобразования занимает от 6 до 8 лет в лучшем случае. В случае федерального правительства, которое по численности служащих в 7 раз превышает самую большую корпорация США, процесс исторических реформ, которые мы предлагаем, несомненно, займет значительно больше времени»[34].

Рекомендации уточняют огромный масштаб изменений, предлагаемый NPR. Часть из них, например, доказывает необходимость полной отмены и значительное сокращение общего количества «служащих, осуществляющих надзорные функции: в основном, в области кадровой политики, финансового управления и составления бюджета. Другая часть предлагала Министерству сельского хозяйства закрыть или объединить 1200 региональных представительств, а другим министерствам (в частности, министерствам жилищного строительства и городского развития, образования, энергетики и торговли) существенно сократить количество представительств и масштаб деятельности. Было представлено на рассмотрение полное переопределение отношений власти и служащих в правительстве - от борьбы к сотрудничеству, и на этой базе был создан Национальный совет по сотрудничеству. Отчет даже включал десяток рекомендаций, направленных на усовершенствование деятельности и повышение эффективности работы исполнительного аппарата президента.

Как уже отмечалось ранее, отчет был направлен на регулирование деятельности внутри конкретных агентств. Для того, чтобы полностью сосредоточиться на реформах, специально направленных на деятельность агентств, были созданы команды по пересмотру задач и своего рода «лаборатории». В большинстве случаев, этой деятельностью руководили работники аппарата высшего звена из окружения министра, шаг направленный на демонстрацию приверженности начальников ведомств и министерств политике реорганизации правительства. Поскольку вся эта деятельность должна была осуществляться в каждом министерстве и агентстве и на виду у сотрудников этих организаций, была надежда, что это приведет к усилению приверженности служащих глобальным переменам.

Ожидания, что федеральные служащие и системы, их поддерживающие – или ограничивающие, смогут и будут меняться, как это предполагалось в отчете, были изначально заложены в эти рекомендации. Также постоянно прослеживаются ожидания, что «освобожденные» сотрудники станут более творческими и гибкими при решении возникающих проблем. Сложность перехода от ожиданий к реальности была указана Управлением общей бухгалтерской отчетности при одной из первоначальных оценок NPR и его рекомендаций:

В основе большинства рекомендаций, выдвинутых NPR, лежит предположение, что у агентств на местах есть все механизмы, системы и квалифицированный персонал для того, чтобы принять увеличившиеся полномочия и ответственность, которые сопутствуют дерегуляции и децентрализации, предлагаемыми отчетом. Однако, наши исследования процессов управления 23 крупных федеральных агентств и ведомств, проводимые последние десять лет, показывают, что многим организациям не хватает необходимых знаний фундаментальных основ.[35]

Управление общей бухгалтерской отчетности также отмечало необходимость активного сотрудничества президента и Конгресса для установления в законодательном порядке и приведения в силу большинства рекомендаций. Усилия конгресса, такие как принятие в 1993 году Закона об эффективности и результативности работы правительства, продемонстрировало единство интересов президента и Конгресса по обсуждаемому вопросу. С другой стороны, действия Конгресса в отношении некоторых вопросов реформирования правительства, таких как сокращение масштабов федеральных агентств, модернизация процесса предоставления услуг, и упрощение форм контроля, продемонстрировали постоянное отстаивание Конгрессом собственных интересов.

Успех усилий Клинтона и Гора в области реформирования также связан с вопросами долгосрочного лидерства, необходимого для проведения эффективных изменений. Отчет напрямую не затрагивает вопросы утверждения политических кандидатур и исполнителей, но уже в начале президентского правления Клинтона стало ясно, что утверждение все большего количества президентских выдвиженцев будет продолжаться. Степень, в которой эти выдвиженцы смогут переступить рамки работы предшествующей администрации и установить продуктивные партнерские отношения на работе с карьерными чиновниками станет другим важным фактором при определении успеха или провала реформ.

Все это приводит к выводу, что возможности, предопределяемые современными проектами реформ, связаны с подобного же рода вопросами, уже рассмотренными в рамках предыдущих реформ. Отчет и его предложения по реструктуризации правительства четко определили круг проблем, стоящих перед современной государственной службой. Поддержка президента и активное руководство вице-президента придали программе реформ реалистичность и обеспечили ей доверие, что в ходе реализации реформ встречается редко. Убеждение большинства чиновников и менеджеров, что перемены необходимы и возможны, стало плодотворной почвой для реализации реформ во многих организациях и ведомствах. Существование более открытых структур и процессов принятия решений, созданных общим качеством предпринимаемых усилий, только усилили потенциал реформ. Из-за чего же могли вдруг возникнуть проблемы?

Проблемы могут возникнуть из-за того, что для изменений было необходимо полноценное использование всех типов отношений партнерства, которые исторически всегда было сложно создавать и поддерживать: Конгресса и президента, политических назначенцев и карьерных чиновников, управленцев и рядовых исполнителей. Придание особого значения качеству оказания услуг и удовлетворению от работы также ясно указало на необходимость новых, более равноправных отношений между сотрудниками государственной службы и гражданами. Присущий этим отношениям политический характер является важным фактором в согласованности реформ.

Кроме этого, характер государственной службы и роль государственных служащих были существенно пересмотрены в рамках поставленных задач по реформированию. Отказ от правил, норм и других процессуальных ограничений и форм контроля привел к созданию системы, в которой особо ценится и вознаграждается индивидуальная свобода действий, а ответственность в корне отличается. Самой актуальной проблемой становится определение юридических рамок этой свободы действий и гибкости. Важно было также осознать, что свобода могла привести как к успеху, так и к провалу в реализации этой свободы действий.

И в заключение необходимо отметить, что усилия по реструктуризации существующих систем, вместо того чтобы подправить и слегка обновить, потребовали обсуждения абсолютно другого вопроса: «Что из существующего стоит оставить? Осталось ли в этой конкурсной системе, принципах и процессах, которые она породила, что-нибудь основополагающее для хорошего управления и правительства? И в чем это заключалось? Соответствует ли это задачам новых реформ? Например, выдерживаются ли общегосударственные задачи и стандарты в условиях, когда государство стремится к большей гибкости и децентрализации? В чем состояли эти задачи и стандарты? В чем заключалась роль Бюро управления персоналом, например, управления кадров?»

Эта организация никогда не реализовывала всего своего потенциала. Сначала подававшая большие надежды, она быстро стала политическим орудием Белого дома во время правления президента Рейгана. Усилия по ее перестройке во время правления администрации Буша были значительными, однако, за этим последовал стремительный упадок во время правления Клинтона. Бюро должно было играть роль лидера в проведении реформ и действий, вместо этого его роль абсолютно не ощущалась.

Никогда еще так остро не стоял вопрос о необходимости центрального ведомства, которое бы доводило до сведения и разъясняло задачи общегосударственного масштаба и стандарты, которое давало бы долгосрочные и стратегические рекомендации и советы по вопросам изменений и проблем, связанных с управлением трудовыми ресурсами, контролировало успешное управление и меняло стратегии федеральных организаций, оказывало консультационные услуги и поддержку тех агентств, у которых нет высокоразвитых управленческих возможностей. Реформы администрации Клинтона Административно-бюджетного управления (АБУ), «традиционного противника», подчеркивают эту необходимость. Как было отмечено в отчете «Административно-бюджетное управление 2000», директор управления, Леон Панетта реорганизовал его с тем, чтобы более эффективно свести воедино несколько его функций, включая оценку анализа бюджетного управления и формирование стратегий бюджетной политики. В ходе реформ управленческая сторона деятельности АБУ была искоренена. Управленческая деятельность была включена в анализ бюджета в рамках созданных структур управления ресурсами. Выдвигались утверждения, что управление никогда не входило в круг основных функций АБУ; во время проведения Джимми Картером своей реформы государственной службы, Скотт Кемпбел, например, заявил, что именно в его намерения входило исключить «управленческую деятельность» из Управления, где она никогда не находила адекватного отражения[36].

Тем не менее, значительное уменьшение реалистичности и ответственности за управленческую деятельность в рамках Управления, в сочетании с общей неэффективностью программ Департамента по управлению кадрами привело к образованию пустой ниши в федеральном правительстве именно тогда, когда управление было особенно необходимо. «Удержание курса» реформ, которое Кеттл и многие другие рассматривали в качестве неотъемлемого компонента эффективной перестройки, стало еще неуловимым и невыполнимым в аспекте рассматриваемых явлений.

Примечания





[1] Для более полного рассмотрения этого вопроса, см. “Report of the Task Force on Recruitment and Retention” by National Commission on the Public Service

[2] См. Margo Bailey, "The Reality of the Glass Ceiling for African-Americans in the Federal Civil Service" (Ph.D. diss.. Maxwell School, Syracuse University, 1995).

[3] Donald F. Kettl. Sharing Power: Public Gov­ernance and Private Markets (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993). стр. 17.

[4] National Performance Review. Creating a Government That Works Better and Costs Less (Washington: U.S. Government Print­ing Oflice. 1993). p.I.

[5] Ibid.. p. i.

[6] По вопросам обсуждения этих проблем и изменений см. Frederick Mosher, Democracy and tlie Public Service. (New York: Oxford University Press, 1968), глава 2.

[7] Lucius Wilmerding, Govenment by Merit, (New York: McGraw-Hill. 1935)

[8] Patricia Ingraham and Donald KettI, Agenda for Excellence (Chatham, N.J.: Chatham House, 1992).

[9] Ibid., pp. 215-216.

[10] Donald KettI, "Managing on the Frontiers of Knowledge" New Paradigms for Gov­ernment, ed. Patricia Ingraham. Barbara Roinzek and Associates (San Francisco:

Jossey-Bass, 1994).

[11] См. Donald F. KettI, Government by Proxy: (Mis)Managing Federal Programs (Wash­ington. D.C.: Congressional Quarterly Press, 1988).

[12] KettI. Sharing Power, стр. 9.

[13] Patricia Ingraliain. Barbara Romzek, and As­sociates, New Paradigms for Government (Sail Francisco: Jossey-Bass, 1994).

[14] Ibid., p. 6.

[15] KettI, Sharing Power, стр. 204.

[16] См. Milward, op. cit.

[17] Howard N. Fullerton. "Labor Force Projec­tions: The Baby Boom Moves On." Monthly Labor Review (November 1991): 31.

[18] Ibid.. pp. 40-41.

[19] Charles Levine. "Federal Government in the Year 2000," (May-June 1986). p. 176.

[20] См. U.S. Office of Personnel Management, "Affirmative Employment Statistics" (Wash­ington, D.C.: U.S. Office of Personnel Man­agement. September 1990).стр. 4-7.

[21] См. Michael V. Reagen. "Shifting Demo­graphic and Social Realities." in Handbook of Public Administration, ed. James L. Perry (San Francisco: Jossey-Bass. 1989). p. 72.

[22] U.S. General Accounting Office. "The Chang­ing Workforce: Demographic Issues Facing the Federal Government" (Washington. D.C.: U.S. Government Printing Office, 1992). p. 25.

[23] Ibid., p. 24.

[24] Ibid.. p. 65. Количество федеральных служащих в возрастной группе от 35 до 44 резко возросло в период с 1976 по 1990, больше чем эта же возрастная группа в целом по стране, увеличившись с 66 % до 74%.

[25] U.S. Office of Personnel Management, Civil Service 2000 (Washington, D.C.: U.S. Gov­ernment Printing Office, 1988), p. 32.

[26] U.S. General Accounting Office, "Employ­ment Policy Challenges Created by an Aging Workforce" (Washington. D.C.: U.S. Gen­eral Accounting Office, 1993), p. 8.

[27] Ibid., p. 3.

[28] Необходимо отметить, что команды по пересмотру задач состояли больше частью из сотрудников государственной службы, несмотря на то, что общее управление и координирование осуществлялось представителями вице-президента Гора. Кроме этого, были команды внутри каждого федерального департамента, и осуществлялось это также в основном усилиями специалистов.

[29] Для более детального анализа проблем реструктуризации см. James R. Thompson and Patricia W. In­graham, "Organizational Redesign in the Public Sector: Theory and Reality." in The State of Public Management, ed. Donald F. KettI and H. Brinton Milward (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995).

[30] Для более детального рассмотрения вопросов и за полным перечнем принципов пересмотра задач правительства см. David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepre­neurial Spirit Is Transforming tlie Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992). В отношении Osborne and Gaebler, см. John J. Dilulio Jr., Gerald Garvey, and Don­ald F. Kettle. Improving Government Perfor­mance: An Owner's Manual (Washington, D.C.: Brookings institution. 1993).

[31] National Performance Review, op. cit., p. 7.

[32] General Charles G. Dawes, in his first address to the Congress, quoted in Gawthrop, Ad­ministrative Process and Democratic The­ory, pp.93-95.

[33] Donald F. KettI, Reinventing Government? Appraising the National Performance Re­view (Washington, D.C.: Brookings Institu­tion, 1994), p. 48.

[34] National Performance Review, op. cit., pp.8-9.

[35] U.S. General Accounting Office, "Comments on NPR's Recommendations" (Washington, D.C.: U.S. General Accounting Office. 1993), p. 3.

[36] Patricia Ingraham and David Rosenbloom, Promise and Paradox (Pittsburgh, PA: Uni­versity of Pittsburgh Press, 1992).