Прорыв сквозь демократию
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Прорыв сквозь демократию

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 1038


дтхзйе дплхнеофщ

Административное правонарушение
Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
ЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ
ПРИМЕРНЫЙ ДОГОВОР ОБ АБОНЕМЕНТНОМ ОБСЛУЖИВАНИИ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ТЕКСТОВ ПРАВОВЫХ АКТОВ
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Пересмотр постановлений и решений
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Административный надзор
Исследование отношений между уровнями госуправления (ОУГ)
Политика и управление
 

Прорыв сквозь демократию

Представьте, как бы работал аппарат государственного управления, если все текущие решения, включая найм и увольнение отдельных лиц, делались бы на основе узко партийных интересов; если бы большинство ведомств тратили все выделенные им на год средства в первые три месяца финансового года; если бы ассигнования ведомствам делались без составления расходного и доходного бюджетов для юрисдикции в целом; и если бы никто (ни ведомство, ни отдельное лицо) в исполнительной власти не имел бы полномочий контролировать деятельность государственных ведомств.

В действительности же в США в девятнадцатом веке такое положение вещей было нормой. Все это представляется нам теперь столь сумбурным и далеким, только благодаря успеху того влияния, которое имела деятельность реформаторов начала 20 века на политическую борьбу (ситуацию, расстановку сил) и систему государственного управления на городском, штатном и федеральном уровнях. В результате этого влияния большинство американцев принимают как должное то, что административные решения выносятся по-деловому точно, что исполнительная власть организована иерархически, что главы ведомств в большинстве своем назначаются главой государства, что процесс ассигнования начинается, когда глава государства представит общий (сводный, полный) бюджет в законодательный орган, что должности занимают лица, имеющие соответствующее образование, что материалы закупаются у ответственных поставщиков на основании объективных критериев, и что системы финансового контроля и отчетности являются надежными[1].



Политические движения в защиту этой формы бюрократического управления возникли частично как реакция на те социальные проблемы, которые явились результатом превращения Соединенных Штатов из аграрного и абсолютно децентрализованного общества в урбанистское, индустриальное и государственно- организованное общество.[2] Реформаторы не уставали повторять, что для того, чтобы правительство могло эффективно решать социальные проблемы, государственные ведомства должны управляться приблизительно так же, как и частные организации, деятельность которых в то время и являлась причиной индустриальных преобразований.[3] Для американцев, поддерживающих реформы и перестройку, бюрократия означала эффективность, а эффективность означала хорошее государственное управление[4].

Бюрократически мыслящие реформаторы придавали также большое значение вопросу объективности применения госу 737c24gh дарственной власти. Они утверждали, что для достижения этой цели, действия, контролирующие другие действия, должны основываться на правилах, и ни одно из действий не может быть предпринято без получения на то соответствующих санкций. Если же действия чиновника не были оговорены в существующих правилах, то для обеспечения его объективности следовало полагаться на профессиональное или техническое заключение специалистов.[5] Этот подход распространялся вплоть до вопросов найма рабочей силы и закупок. Предполагалось, что последовательное применение универсальных правил, воплощающих в себе принцип заслуг, обеспечит надлежащую работу государственного чиновника, представляющего интересы всего общества, и одновременно это будет подрывать власть партийной машины, которая определяла политику и государственное управление[6]. Ожидалось, что последовательное применение универсальных правил в сфере закупок сократит текущие расходы органов государственного управления и даст такие же политические результаты[7].

В начале 20 века ценности эффективности и безличного управления наряду с предписанием по их реализации в государственном управлении образовали неотразимую в своей привлекательности систему взглядов. Эта система может быть названа философией бюрократической реформы.

Стойкость бюрократической парадигмы

Философия бюрократической реформы перестала занимать политические умы сторонников реформ, как только стала работать государственная служба и осуществляться процесс бюджетирования исполнительной власти, и Великая депрессия поставила новые и требующие решения общественные задачи. Однако как система убеждений о сущности государственного управления, философия бюрократической реформы пережила – хотя и не сохранив своей целостности – такие политические изменения как «Великое общество» и рейганизм и целый ряд усилий, направленных на улучшение методов государственного управления, таких как системный анализ, управление, ориентированное на цели и бюджетирование на нулевой основе. В число того, что нам осталось в наследство от времен борьбы за бюрократическую реформу, входят прежде всего глубоко укоренившиеся стереотипы мышления.[8] Эти стереотипы и система убеждений, на которой они основываются, в данной книге мы определяем как бюрократическую парадигму[9].

Для того чтобы проверить, является ли бюрократическая парадигма хорошим образцом для государственного управления столетие спустя после начала движений за реформы, важно иметь представление о ее ключевых положениях. Внимательного рассмотрения заслуживают следующие из присущих ей положений.

Каждая роль в исполнительной власти определена делегированием определенных полномочий. Чиновники, выполняющие любую из ролей, могут действовать только в том случае, если на это есть вполне определенное разрешение либо по правилу, либо по распоряжению вышестоящего органа в данной цепи команд. Служащие в исполнительной власти подотчетны своим руководителям.

При применении полномочий чиновники могут использовать правила и методы только унифицировано. Неисполнение правил влечет за собой соответствующие наказания.

Специалисты, непосредственно сталкивающиеся с существом дела – такие как инженеры, служащие правоохранительных органов, работники социальных служб – приписываются к линейным ведомствам, в то время как специалисты по составлению бюджета, бухучету, закупкам, персоналу, и методам работы приписаны к централизованным административным структурам.

Основными задачами финансовой функции являются подготовка проекта бюджета органов исполнительной власти и предотвращение чрезмерных ассигнований на фактические расходы. Основными обязанностями отделов закупок является снизить до минимума цену, необходимую для приобретения товаров и услуг в частном секторе и обеспечить выполнение правил по закупкам. Основные задачи управления персоналом включают классификацию рабочих мест, отбор кандидатов, назначения на должность[10].

Исполнительная власть в целом будет работать честно и эффективно до тех пор, пока централизованные штатные функции будут осуществлять односторонний контроль над руководящими действиями линейных ведомств.

Развенчание бюрократической парадигмы.

Бюрократическая парадигма подвергается критике уже начиная с 1930-х гг. Одни критиковали идею о том, что именно формальная организация является основным показателем эффективности и действенности[11]. Другие настаивали на том, что на контроль надо смотреть как на процесс, в котором все служащие делают все возможное, чтобы согласовать свою работу с работой других[12].Были и такие, кто критиковал идею о том, что рецептом хорошего управления внутри иерархической системы является осуществление односторонних полномочий[13]. Гораздо большее число оппонентов утверждало, что значения «экономия» и «эффективность» в бюрократической парадигме не были концептуально разделены[14]. Многие выступали с предложениями о том, что специалисты по бюджету должны заниматься вопросами социальных льгот и стоимости государственных программ, а не концентрироваться только на расходах[15]. Некоторые выказывали озабоченность по поводу склонности работников линейных ведомств подстраиваться к методам работы ведомств административных структур посредством ориентации на запреты, а не на цели[16]. Небольшое число интеллектуалов также находило подтверждение тому, что результаты применения некоторых методов управления противоречили здравому смыслу[17]. Многие из этих предсказаний и аргументов вошли в состав основного направления управленческой мысли как практиков, так и теоретиков государственного управлении. Тем не менее, многие из положений бюрократической парадигмы избежали серьезной критики[18].

Самым важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является, исходящее из среды практиков мнение о том, что государственные организации должны быть ведомы клиентом, и ориентированы на оказываемые услуги. Непоколебимым стремлением государственных менеджеров и работников контролирующих органов, использующих эти понятия, является разрешить текущие проблемы и превратить свои организации в быстрореагирующих, легких в общении, динамичных и конкурентоспособных поставщиков ценных услуг клиенту. Ориентация на клиентов и услуги помогает государственным менеджерам и работникам контролирующих органов выразить свою заинтересованность в результатах работы государственных организаций, за которую те отвечают. При условии, что рассуждения о клиентах и услугах снабжены анализом использования этих понятий в других обстоятельствах, они (рассуждения) помогают управляющим вырабатывать альтернативные решения для конкретных проблем, которые они считают заслуживающими внимания. Во многих случаях, спектр альтернатив, полученных таким способом, существенно отличается от того, который дает ход рассуждений в рамках бюрократической парадигмы[19].

Многие чиновники, осознающие силу ресурсов этих понятий в современных Соединенных Штатах, определяют тех, кого они считают своими клиентами, и для того, чтобы улучшить свою работу, используют метод стратегического управления предоставлением услуг[20]. Например, Управление комплектования сухопутных войск США разработало очень хорошо продуманную стратегию для того, чтобы привлечь в свои ряды клиентов из вне, а именно – образованных молодых американцев[21]. Данная стратегия нацелена на то, чтобы удовлетворить потребности этих клиентов в гарантированном будущем трудоустройстве, профессиональном обучении, немедленном доходе, самоуважении, личностной реализации и честном обращении, таким образом, чтобы удовлетворить потребности своих внутренних клиентов в высококачественной рабочей силе. Ключевой понятием предлагаемой услуги, связанной с комплектованием личного состава сухопутных войск - усиленным рекламой на телевидении – является обеспечение внешних клиентов «гарантированной бронью» на «места» в программах обучения военным специальностям. Для обслуживания этой программы, подрядчики сухопутных войск разработали сложную информационную систему, известную под названием REQUEST. Управляемая специально нанятыми для этого людьми, называемыми руководящими консультантами, система REQUEST приспосабливает к требованиям заказчика предложение сухопутных войск о многолетнем членстве, трудоустройстве, обучении, немедленной оплате наличными, и других льготах. Чем более привлекательным является рекрутируемый – выводы делаются на основе комплекта стандартизованных тестов - тем лучше предложение. На этом простом примере видно, как одна из государственных организаций стремясь внедрить государственные стратегии – в данном случае: сохранить большую действующую армию, способную сражаться в войне, и укомплектовать ее добровольцами – применяет на практике ориентированный на клиента подход[22].

Стратегическое управление предоставлением услуг также практикуется в ситуациях, когда взаимодействие государственных органов управления и граждан является вынужденным, а обязанности навязанными. Примером такого рода ситуации является работа налоговых систем. Некоторые из налоговых организаций уже рассматривают индивидуальных налогоплательщиков и частный бизнес как своих клиентов; другие клиентами считают коллективные интересы людей, платящих налоги и получающих государственные услуги, и при этом полагают, что оказание услуг есть эффективный в отношении затрат способ стимулирования добровольного соблюдения норм[23]. Такие налоговые ведомства производят определенные текущие изменения – например, упрощают форму налоговой декларации, составляют инструкций на простом языке, обеспечивают помощь налогоплательщикам и создают мощности для предоставления своевременного возмещения – для того, чтобы сделать процесс выполнения обязанностей более легким и благодарным для людей. Этот подход к управлению налоговыми ведомствами внедряет в практику в условиях внимательного отношения к клиенту два ключевых принципа управления предоставлением услуг: во-первых, клиенты участвуют в производстве и доставке услуг, и, во-вторых, процесс доставки услуги имеет тенденцию протекать более гладко, когда клиенты понимают, чего от них ожидают, и чувствуют, что организация и ее штат прилагают разумные усилия для удовлетворения их потребностей.

Формулирование альтернативы.

Концепция ориентированной на клиента организации, предоставляющей услуги, является, таким образом, инструментом, который государственные чиновники применяют все шире и шире для определения и решения проблем[24]. На более высоком уровне обобщения, эта концепция также обеспечивает многими из тех ресурсов, которые необходимы для формулирования когерентной альтернативы бюрократической парадигме[25]. Общие очертания этой альтернативы и ее способ обнаружения и критики уязвимых мест бюрократической парадигмы уже становятся центром внимания. Следующие парные утверждения выделяют главные линии риторической борьбы[26].

Бюрократическое ведомство концентрируется на своих собственных нуждах и видах на будущее. Ведомство, ориентированное на клиента, концентрируется нуждах и видах на будущее клиентов.

Бюрократическое ведомство сосредоточено на роли и обязанностях своих отделов. Ведомство, ориентированное на клиента, сосредоточено на том, чтобы дать возможность целой организации работать как единой команде.

Бюрократическое ведомство оценивает себя по количеству ресурсов, которые оно контролирует, и по тем задачам, которые оно выполняет. Ведомство, ориентированное на клиента, оценивает себя по результатам, которых оно достигает для своих клиентов.

Бюрократическое ведомство контролирует затраты. Ведомство, ориентированное на клиента, создает сетку целесообразности затрат.

Бюрократическое ведомство придерживается заведенного порядка вещей. Ведомство, ориентированное на клиента, меняет свой стиль работы в зависимости от изменяющихся потребностей в его услугах.

Бюрократическое ведомство борется за контроль над деятельностью. Ведомство, ориентированное на клиента, соревнуется за бизнес.

Бюрократическое ведомство настаивает на выполнении нормативных процедур. Ведомство, ориентированное на клиента, встраивает в свои системы функционирования возможность выбора, при условии, что это служит конечной цели.

Бюрократическое ведомство объявляет о стратегиях и планах. Ведомство, ориентированное на клиента, вступает в двухстороннее общение со своими клиентами для того, чтобы оценить и пересмотреть действующую стратегию.

Бюрократическое ведомство разделяет функции генераторов идей и их исполнителей. Ведомство, ориентированное на клиента, наделяет находящихся на переднем крае сотрудников полномочиями вырабатывать предложения о том, как улучшить обслуживание клиентов[27].

Тот факт, что этот тип риторики употребляется все шире, предполагает, что новая альтернатива бюрократической парадигме – та, которая строится на значительно более важной практической и теоретической работе – в настоящее время существует и доступна. По мере того, как эта альтернатива будет формулироваться более четко и становиться общепризнанной, она сможет превратиться в систему координат для большинства попыток диагностировать и решить текущие проблемы государственного сектора. Следовательно, время пришло, пора определить эту альтернативу, настольно полно, насколько это возможно. «Прорыв сквозь бюрократию» берет на себя эту задачу[28].

Пост-бюрократическая парадигма в исторической перспективе.

Становящееся все более привычным употребление таких терминов, как клиенты, качество, служба, ценность, стимулы, инновация, наделение полномочиями и гибкость теми, кто старается усовершенствовать работу органов государственного управления, указывает, что бюрократическая парадигма не является больше единственным источником идей и аргументации, связанных с государственном управлением в Соединенных Штатах[29]. С целью достижения лучших результатов некоторые высказываются в пользу отмены государственного менеджмента[30]. Другие приводят аргументы в пользу перестройки аппарата государственного управления – концепция, которая побуждает американцев обратить внимание на значительные изменения в используемых методах, имеющие место в целом ряде направлений государственной деятельности[31]. В качестве вызова общепринятому мнению многие государственные ведомства вкладывают миллионы долларов в программы обучения, созданные на понятийной основе, включающей понятия «клиенты, качество, ценность, контроль за процессом, и вовлеченность работника»[32]. Для того, чтобы увеличить гибкость и финансовую ответственность, вносятся предложения значительно расширить биржевые и платежные взаимоотношения за счет общего фондового финансирования; кроме того, предлагается использовать конкуренцию как средство обеспечения отчетности действующих подразделений аппарата государственного управления перед клиентами[33]. Среди программных понятий, которые появились при изучении критики тех способов, применение которых не помогло бюрократическая философии реформы и бюрократической парадигме решить проблемы организации, предоставляющих услуги, мы находим рыночные стимулы в регулировании внешней среды[34], которые способствовали следованию правилам в налоговых ведомствах, местном надзоре[35], интеграция социальной службы[36], однодневную или с одним слушанием систему суда присяжных[37], школьного самоуправления[38] , выбор школ[39].

Есть ли за всем этим брожением в мыслях и действиях хоть какая-то существенная идея, которую можно было бы кратко и рационально сформулировать? Некоторые читатели ответят, что такой идеей является услуга. Или ориентация на клиента. Или качество. Или стимулы. Или создание ценности. Или поощрение. Но эти основные понятия нарождающейся модели не организованы иерархически, с одной главной идеей во главе. Например, понятие стимулов не включает в равной степени плодотворного уполномочивание, которое может быть определено как состояние дел, при котором отдельные лица и группы чувствуют психологическую ответственность за результаты своей работы. Поскольку возникающие аргументация и методы структурированы скорее парадигмой, чем какой-либо выражающей сущность идеей, тот, кто хочет извлечь максимум из новых понятийных ресурсов должен понимать, как различные компоненты системы соотносятся друг с другом[40].

Для того, чтобы понять структуру и принцип работы новой парадигмы в той мере, которая необходима для усовершенствования государственного менеджмента, требуется внимание и вдумчивость, а не отточенные навыки аналитического философа или социального лингвиста. Представляется, что новая парадигма может быть легко понята, если применить метафору разросшейся семьи идей. Образ разросшейся семьи может помочь, потому что указывает на то, что все идеи каким-то образом связаны друг с другом, и, кроме того, он подразумевает, что необходимо некоторое размышление для того, чтобы определить, каким образом это осуществляется. Можно пойти дальше в развертывании этой метафоры[41]. Представьте, что новая парадигма, в том числе и бюрократическая, является одним из поколений в разросшейся семье. Несмотря на то, что члены каждого поколения могут занимать неравное положение, их взаимоотношения - подобно взаимоотношениям понятий внутри каждой парадигмы – не являются иерархическими. Все двоюродные могут быть совместимы в большом количестве ситуаций, но их личностные качества - наподобие идей, рожденные от понятий стимулов и полномочий – по всей вероятности будут значительно различаться. Более того, подобно тому, как родные и двоюродные братья и сестры пытаются доказать, что они, каждый в отдельности и все вместе, отличаются от поколения своих родителей, самоопределения новой парадигмы подчеркивают отклонения от бюрократической парадигмы. Кроме того, различия между поколениями в разросшихся семьях и парадигмах отражают изменения, произошедшие в их социальном, экономическом и политическом окружении. Следуя логике метафоры, сделаем еще один шаг, точно так же, как родные и двоюродные братья и сестры подвергаются влиянию предшествующего поколения больше, чем хотели бы это видеть или признать, понятия в новой парадигме глубинно обусловлены их линейным взаимоотношением с понятиями бюрократического предка.

Самым подходящим термином для нового поколения разветвленной семьи идей о том, как сделать деятельность органов государственного управления продуктивной и подотчетной является постбюрократическая парадигма. Этот термин подразумевает, что постбюрократическая парадигма является столь же многогранной, как и ее предшественница. Название, не отражающее связи между парадигмами, скрыло бы тот факт, что как явление истории более молодое поколение идей выросло из бюрократической парадигмы.

Таблица 1 отражает это развитие. Руководствуясь этой схемой можно попытаться установить параметры постбюрократической парадигмы и определить ее место в исторической перспективе.

Таблица 1

Сравнение парадигм.

Бюрократическая парадигма

Постбюрократическая парадигма

Общественный интерес

Эффективность

Управление

Осуществлять контроль

Уточнить властные полномочия и структуру

Оправдать расходы

Повысить ответственность

Следовать правилам и процедурам

Работать с административными системами

Результаты, которые граждане ценят

Качество и ценность

Товар

Добровольно придерживаться установленных норм

Обозначить миссию, услуги, потребителей и результаты

Обеспечить ценность

Выстроить систему подотчетности

Укрепить трудовые взаимоотношения

Придерживаться установленных норм

Обозначить и решить проблемы

Постоянно улучшать процессы

Отделить услуги от контроля

Разработать основу для норм

Расширить потребительский выбор

Поощрять коллективную работу

Обеспечить стимулы

Оценить и проанализировать результаты

Улучшить обратную связь

Расходящиеся парадигмы

От интересов общества к результатам, которые ценят граждане. Целью бюрократических реформ было дать возможность органам государственного управления служить общественным интересам[42]. Реформаторы утверждали, что государственное управление могло бы служить общественным интересам, если бы оно было честным и эффективным,. Под честным они имели в виду государственное управление свободное от партикуляризма, искусственного раздувания штатов и полного разворовывания государственных фондов. Под эффективным, подразумевалось государственное управление, которое бы совершенствовало инфраструктуру городов, обеспечивало бы образование и способствовало бы развитию здравоохранения[43].

Со временем линия поведения реформаторов, направленная на службу общественным интересам, привела их к необходимости определить понятие общественный интерес. Центральным элементом их стратегии было найм, развитие, и сохранение специалистов в таких областях, как бухгалтерский учет, управленческие технологии и социальная помощь. Эта стратегия была разработана не только ради достижения результатов, но также для того, чтобы использовать экспертные знания в качестве способа узаконить действия невыборных чиновников в позиции управленцев. Не запланированным, однако, но не неожиданным следствием явилось то, что эти чиновники стали самоуверенно полагать, что любое использование ими специальных знаний и профессиональных норм к находящимся в их компетенции вопросам всегда служило удовлетворению интересов общества.

Во времена бюрократической реформы, когда вышли на передний край настоятельные требования улучшения здравоохранения, организации общественных работ, и отчетности о расходовании государственных фондов, предположение о том, что решения должны приниматься в соответствии с профессиональными нормами, совпадало с нуждами и требованиями всего населения и было оправдано. В настоящее время делать подобные предположения стало нецелесообразным. Государственному управлению часто не удается добиться желаемых с точки зрения населения результатов, в условиях, когда каждая профессиональная общность в его рядах считает, что именно ее нормы определяют интересы общества.

Для того, чтобы стимулировать дальнейшие исследования и разработку вопросов о том, как в действительности государственное управление связано с волей всех граждан, постбюрократическая парадигма предлагает ограничить использование риторической фразы «общественный интерес» книгами по истории американской политики и государственного управления. Желательной заменой является выражение «результаты, которые ценит население». По сравнению со своим предшественником, новое выражение может быть использовано, чтобы способствовать большему числу исследований, более ясной аргументации, более продуктивной разработке вопросов о результатах, которые ценят все граждане как сообщество людей. Кроме того, эта риторическая конструкция вызывает в сознании целую сеть идей об ориентированных на клиента организациях, выделяет результаты на фоне вложений и процессов, и подразумевает, что то, что ценит население не может быть предположением профессиональных сообществ сотрудников аппарата государственного управления[44].

От эффективности к качеству и ценности. Руководители движения научного менеджмента в начале 20 века создали и распространили теорию здравого смысла, рассматривающую причины, природу и значимость эффективности[45]. Эта теория считается истинной, поскольку она объясняет индустриальный прогресс, который характеризовал ту эпоху и потому, что информация о работе новейших для того времени промышленных предприятиях была широко известна. Мы отнюдь не заходим далеко, делая вывод о том, что реформаторы использовали свои знания эффективного управления промышленностью для формирования своей концепции эффективного государственного управления[46].

Что знали реформаторы об управлении промышленными предприятиями? Они знали, что эффективной производственной системой является та, которая достигает успехов в производстве все большего количества товаров при одновременном сокращении затрат на производство[47]. Они также знали рецепты достижения такого успеха. На промышленных предприятиях менеджеры контролировали производство во всех его частностях посредством иерархических структур. Они знали, что производственная и административная системы создавались и управлялись специалистами, которые работали в отделах, ответственных за кадры, бухучет, контроль, энергию и производство, технологии, дизайн, методы, эффективность производства и заказы[48]. Бюрократические реформаторы также знали, что на производстве менеджеры и специалисты использовали свои полномочия и знания для управления производством, не допуская вмешательства узко партийных интересов.

Таким образом, промышленность была не только источником риторических изысков об эффективном государственном управлении; понимание реформаторами главных составляющих модели эффективного государственного управления – реорганизации, систем бухучета, знаний, контроля за расходами – коренилось в их знании индустриальной сферы[49]. Некоторые из составляющих реформаторы разработали и превратили в конкретные процессы и методики, такие как четкое распределение ролей и обязанностей, централизованное рассмотрение бюджета, централизованные закупки, программирование работы, систем отчета, и методов анализа. Однако одно ключевое понятие – продукт – не было перенсено из производственной сферы в сферу государственного управления[50].

Поскольку понятие продукта исключалось, то влиятельной концепции реформаторов об эффективном государственном управлении было суждено столкнуться с проблемами. Она способствовала процветанию пресловутого бюрократического сосредоточения на затратах, и тому, что отдельные юрисдикции становились мирами для самих себя. Более конкретно, о повышении эффективности государственного управления можно было заявлять повсюду, где затраты на использованные ресурсы сокращались, в то время как в промышленных условиях было намного легче доказать, что сокращение расходов повышало эффективность только тогда, когда оно ведет к сокращению затрат на единицу продукции. Вряд ли менеджерам в промышленности было легко сосредоточить внимание каждого члена организации на продукте, но в рамках этого понятия - воплощенного в товарах, проходящих производственный цикл и уходящих на рынок– они, по крайней мере, имели способ думать конкретно и осмысленно о том, как интеграция специализированных функций может привести к эффективности. По причинам, рассмотренным выше, концепция интересов общества не обладала интегрирующей силой концепции продукта; в действительности стратегия резко очерченных ролей и обязанностей и возвышающего специального знания сделала резкий поворот в другом направлении[51]. Самые плачевные последствия – проиллюстрированные страшными историями, рассказанными в главе 2 – состоят в том, что стремление к эффективности, не обладавшее адекватной тенденцией движения в сторону функциональной интеграции, было мистификацией[52].

Термин «эффективность» должен быть исключен из словаря государственного управления, подобно тому, как он был исключен из разработанных до мельчайших подробностей практических теорий менеджмента предприятий, производящих товары м услуги[53]. Государственные должностные лица, подобно управляющим негосударственных организациий, взамен понятию «эффективность», в своих размышлениях относительно природы и целесообразности действий органов государственного управления должны найти продуктивные пути использования таких взаимосвязанных понятий как продукт или услуга, качество и ценность. Суть заключается в том, что размышление в этом направлении является столь же плодотворным для государственного сектора, как и для всех прочих[54].

Постбюрократическая парадигма не пытается разрешить большинство из споров, ведущихся вокруг разработки общих определений понятий продукта или услуги, качества и ценности[55]. Узаконивание точного определения таких риторических и аналитических категорий является, вероятно, бессмысленным; в любом случае для нашей цели здесь важным является то, насколько удачно эти понятия используются на практике для изобретения и построения аргументации (по заказу или на случай) о том, как следует оценить и усовершенствовать деятельность конкретной организации[56].

Для того, чтобы сделать попытки таких рассуждений максимально эффективными, необходимо минимальное согласие относительно терминов. Во-первых, отправным пунктом в определении этих понятий должен быть клиент. В соответствии с эти правилом обратное определение качества как соответствия требованиям клиента является приемлемым. Во-вторых, следует различать ценность в чистом виде и ценность с учетом затрат. По этому правилу, утверждение, что сокращение затрат является желательным, должно быть внимательно рассмотрено с учетом влияния на стоимость и ценность изделий и услуг. В-третьих, должны приниматься во внимание не денежные затраты, рожденные участием клиентов в совместном производстве услуг и осуществлении контроля. По этому правилу, затраты, определенные посредством традиционной системы бухучета должны быть приспособлены к контекстам служб или контроля.

От администрирования к производству. У пробюрократических реформаторов была своя теория о том, как отдельный чиновник может внести вклад в обеспечение эффективного управления. Эта теория утверждала, что целью управления является разрешить общественные проблемы путем эффективного применения законов. Ведомства выполняют свои функции посредством разделения полномочий и закрепления их за должностями. Государственные служащие, назначенные на должности на основе заслуг, выполняют свои обязанности, основываясь исключительно на применении своих знаний[57]. Эта теории обещала обеспечить порядок и рациональность в той новой области политической деятельности, которая называлась государственным управление[58]; в этой теории сочетались политический аргумент о законодательной обоснованности управления и организационный аргумент об эффективности. Эта теория также давала основание верить, что работа государственного служащего служит интересам общества.

В определенной степени, эта теория работы в административной ветви аппарата государственного управления до сих пор жива. Попросите государственных служащих описать свою работу и многие соотнесут факты, свидетельствующие о функциях своих организаций, со своими обязанностями. Для того, чтобы описать обязанности должностного лица, некоторые ведомства создают такие названия должностей, которые отражают в своей структуре цепь инстанций. Например, один старший менеджер из администрации по делам ветеранов носил титул помощник младшего заместителя главного управляющего по делам медицины.

Эта стратегия определения работы не удовлетворяет государственных служащих[59]. Более молодое поколение работников отнюдь не желает соглашаться с жестким контролем[60]. Разумно сделать вывод о том, что спецификация должностей в организации представляет собой неудовлетворительный способ характеристики их сути и назначения в работе. Другой проблемой, которой обычно придается значение, является то, что население относится скептически к ценности выполняемой государственными служащими работы, и государственные служащие знают об этом[61]. Бюрократическая парадигма предлагает государственным служащим конца 20 века очень мало инструментов для объяснения самим себе и другим того, почему их работа значима.

Все большее количество доказательств того, что идея производства является мощной альтернативой идее администрирования, предоставляет движение за управление всеми аспектами качества (Total Quality Management, TQM). Общее управление качеством дает служащим методы – такие как, например, анализ протекания технологического процесса – для установления и улучшения процесса производства[62]. Большинство государственных служащих, чей опыт работы с понятиями управления качеством был положительным, глубоко привержены идее анализа и контроля технологического процесса[63].

Почему производство является столь мощной идеей? Одной из причин является то, что работники уровня технологического цикла обязательно вовлечены в процесс принятия решения, другой – то, что формализованные методы обоснования рассматриваются – часто в первый раз, в рассуждениях по поводу того, как процесс производства должен быть организован. Как вовлечение служащих, так и целевой анализ смягчают чувство бессилия среди служащих организационных иерархий[64]. Более того используя методы анализа технологического процесса, служащие могут выработать совместное философское представление об организации, не делая никаких ссылок на ее иерархическую структуру и границы. И что еще важнее, так это то, что посредством анализа технологического процесса, отдельные служащие могут представить себе и описать другим, как их работа ведет к доставке ценной услуги или изделия. При этом работающие совместно люди начинают понимать и ценить работу своих коллег[65].

Чтобы предостеречь от ошибочных аналогий между производством в государственном управлении и производством в промышленности, постбюрократическая парадигма предлагает толковать понятие производства как доставку услуги[66]. Эта терминология напоминает государственным служащим о сложных внутренних взаимоотношениях процесса и продукта в доставке услуг: в то время как производство товаров является процессом, отдельным от процессов распределения и потребления, многие из услуг производятся, доставляются и потребляются в рамках одного и того же процесса, при этом клиенты часто принимают участие как сопроизводители[67].

От контроля к добровольному соблюдению норм. В философии государственного управления пробюрократических реформаторов условием жизненной силы эффективного управления был контроль. Контроль считался настолько жизненно важным, что намерение усилить его служило главным действенным общим местом для аргументации в защиту методов углубления и расширения бюрократических реформ. Эти методы включали системы бухучета, виды замораживания бюджета, реорганизации, требования по отчетности, и бесчисленные меры по сокращению свободы действий государственных служащих.

Почему столь холодная, механистическая идея стала так горячо почитаться защитниками эффективного управления? Ответ можно найти в том факте, что контроль был важным понятием во всех направлениях мысли, которые переплелись в бюрократической философии реформы[68]. Контроль был существенно важен для того, чтобы осуществить цель объединенной исполнительной власти. Контроль был необходим, чтобы очистить административные решения от партикуляристских влияний. Контроль являлся основой для эффективной работы крупных организаций[69]. И именно контроль гарантировал общественности, что некто, то есть – глава государства, ответственен за управление.

Под влиянием идей рациональной бюрократии и индустриального опыта, создатели бюрократической парадигмы преследовали цели порядка, рациональности, объективного управления, политической отчетности посредством установление систем правил, контролируемых центром. Сосредоточение на правилах, приверженность централизации и акцент на принуждении привели к большому количеству вызывающих беспокойство последствий, которые имеют тенденцию делать бюрократию скорее бранным, чем описательным термином.

Правила. Бюрократическая парадигма способствовала тому, что деятельность контролирующих органов все более уплотняла сеть правил в ответ на изменяющиеся обстоятельства или возникающие новые проблемы[70]. Когда системы правил стали чрезвычайно сложными, то для того, чтобы разбираться в них, применять их и приводить их в соответствие с требованиями времени, потребовались привлечение к этой работе значительного по размерам персонала как из ведомств управленческого аппарата, так и из линейных ведомственных структур.

Централизация. Бюрократическая парадигма заставила контролирующие органы сосредоточить обязанности и полномочия по вынесению руководящих решений в руках управленческих ведомств. Централизация деятельности персонала не позволяла быстро обрабатывать поступавшие запросы, по причине либо того, что реальные возможности персонала повлиять на процесс составления бюджета были ничтожными, либо потому, что они были слишком привержены идее экономии денег налогоплательщиков. Другим следствием было то, что выносимые централизованно решения не принимали во внимание сложность и разнообразие ситуаций, с которыми сталкивались линейные ведомства.

Контроль за соблюдением норм. Ведомства управленческого аппарата, будучи сосредоточенными на контроле за соблюдением норм, как правило были слепы в отношении тех возможностей, которые позволяли исправить проблему в ее зачаточном состоянии[71]. Например, ведомства часто были не в состоянии соблюдать нормы, потому что их сотрудники не знали, как применять эти нормы к конкретным ситуациям. Многие из проблем, связанных с соблюдением норм, могли бы быть решены путем обеспечения образования и специального консультирования по проблемам, связанным с улучшением процессов управления и производства; однако контролирующие организации, делающие акцент на выполнении норм, как правило, уделяли недостаточно внимания решению проблем. Более того, акцент на контроле за соблюдением норм излишне обострял отношения между контролирующими органами и исполнителями. Такого рода отношения не способствовали добровольному соблюдению норм[72].

С нашей точки зрения, после более чем полувекового использования, понятие контроля настолько связано с переставшей быть актуальной концентрацией на правилах, централизацией и контролем за соблюдением норм, что дальнейшее использование этого термина является препятствием для новых идей относительно того, как достичь результатов, ценных для населения. Альтернативные термины, употребляющиеся в настоящее время, такие как передача, децентрализация, рационализация, регулирование на основе стимулов и добровольное соблюдение норм не вполне подходят в качестве замены. Какой бы термин не использовался для построения постбюрократической философии, выражаемое им понятие должно служить тому, чтобы (1) высвечивать средства отличные от правил, такие как принципы, для того чтобы вырабатывать и распространять нормы, которым ведомства должны следовать; (2) признавать сложность и неоднозначность ситуаций выбора, с которыми сталкиваются исполнители; и (3) подчеркивать роль того, что вознаграждения и хорошие взаимоотношения на работе могут играть определенную роль в том, чтобы мотивировать исполнителей принимать хорошие решения. Термин добровольное соблюдение норм создан для того, чтобы выполнить эту функцию. Это понятие указывает на несколько направлений мысли в постбюрократической философии, касающихся организационных стратегий контроля, одно из этих направлений заслуживает того, чтобы быть освещенным здесь.

Поскольку достижение точного соблюдения норм заставляет людей делать выбор между альтернативами в сложных и неоднозначных условиях, стратегии соблюдения норм должны давать право исполнителям применять нормы к свои конкретным обстоятельствам. Исполнители становятся наделенными правом, по определению, когда они чувствуют личную ответственность за точное соблюдение норм и являются психологически включенными в выполнение задачи нахождения лучшего способа соблюдения норм. Принятие личной ответственности за результаты является настолько же принципиально важным для как принятия хороших решений по соблюдению норм, так и доставке потребителю качественных товаров и услуг.

Как установили аналитики при изучении источников производительности и качества в организациях, принятие личной ответственности подвержено существенному влиянию того, какова общая обстановка на работе. В частности исследователи утверждают, что служащие вероятнее всего возьмут на себя личную ответственность на работе в том случае, когда им даются четкие указания относительно целей и желаемых результатов, образования, практических навыков, материальных ресурсов, обратной связи и признания[73]. Эти факты наводят на мысль, что принятие личной ответственности за четкое соблюдение норм, вероятно, повысится, если исполнители будут понимать назначение норм, приобретут теоретические и практические знания о том, как применять нормы к ситуациям, с которыми они сталкиваются, получат своевременную и полезную информацию о том, в какой степени соблюдение норм достигается, и их достижения будут отмечены.

Желание взять на себя личную ответственность за соблюдение норм также зависит от ряда других факторов, включая степень, в какой сообщество исполнителей поддерживает нормы; принимают ли на себя ответственность другие члены сообщества; стремятся ли контролирующие организации сделать процесс соблюдения норм более рациональным; и возможно ли заставить соблюдать нормы тех, кто никогда не жил в соответствии с ними[74]. Постбюрократическая парадигма признает, что некоторые люди могут реагировать неадекватно на попытки заставить их следовать нормам. По этой причине контроль за соблюдением норм остается обязательной функцией, даже когда внимание сосредоточено достижении добровольного соблюдения норм[75]. Эти факторы находят все большее признание у налоговых и других ведомств, успех работы которых зависит в основном от желания и способности людей и организаций заставить себя соблюдать нормы[76].

Вне функций, полномочий и структур. Бюрократическая парадигма рассматривала организации с точки зрения приписываемых им функций, делегированных полномочий и формальной структуры. Функции представляли собой абстрактные категории работы, которая должна выполняться в рамках огромного механизма государственного управления. Полномочия обозначали право выносить решения и требовать подчинения со стороны нижестоящих работников по вопросам, имеющим отношение к предоставляемым должностным полномочиям. Формальная структура относилась к системе подчинения нижестоящих органов вышестоящим, которая соотносила делегируемые полномочия с функциями вплоть до уровня конкретных должностей.

Выступления с критикой этой точки зрения стали легендой. Акцентирование внимания на функциях превратило организации скорее в так называемые технические инструменты, чем в государственные учреждения, в которых работники обязаны достичь определенных целей.[77] Акцентирование внимания на властных полномочиях позволяла скрывать возможности других методов общественного учета и контроля, включая убеждение и согласование сторон.[78] Акцентирование внимания на формальной структуре переворачивало все делалось шиворот-навыворот, так как во главу угла ставились средства структур вместо организационных целей и стратегий.[79]

С точки зрения пост–бюрократической парадигмы основная задача организаций заключается в том, чтобы энергия человеческой деятельности была направлена на мысли об общественно полезной работе и ее выполнение. Для решения этой задачи необходимо, чтобы государственные служащие имели в своем распоряжении категории более приемлемые, чем функции, полномочия и структуры. Понятия миссии, услуг, клиентов и результатов ценны тем, что с их помощью государственные служащие могут сформулировать свои цели и обдумать, как организовать свою работу для их достижения.[80] Миссия представляет собой определение конкретного вклада организации в производство общественного товара.[81] Услуги являются результатом деятельности организации.[82] Клиенты это физические и юридические лица, как внутри, так и за пределами организации, перед которыми работники организации несут ответственность в процессе взаимоотношений производитель [83]– клиент. Результатами является четко определенное состояние дел, которое организация намеревается достичь посредством своей деятельности.[84]

От усиления ответственности к созданию подотчетности

Согласно бюрократической парадигме основная роль управленцев заключалась в том, что они использовали свою власть для усиления ответственности со стороны своих подчиненных.[85] Как должностное право управлять людьми в организациях, эта формалистская, иерархическая, коррективная (исправляющая) концепция подотчетности оставляла желать лучшего. Формализм отрицал роль эмоций, обязательств и групповых норм, основанных на равенстве, в создании внутренней мотивации и поведения. Сосредоточение на иерархии отвлекло внимание от управления схемой взаимосвязей между подчиненными и теми работниками, которые подотчетны разным руководителям. Идея усиления чувства ответственности позволила выявить недостатки, имевшие место в прошлом.

С точки зрения создания пост-бюрократической парадигмы для укрепления в людях чувства ответственности самый эффективный метод – заставить их почувствовать ответственность.[86] Отчасти, этот путь к ответственности представляется привлекательным, поскольку у служащих есть желание быть ответственными. Они хотят нести ответственность, потому что это – единственный способ, существующий для них, как и для всех нас, ощутить свою значимость. Согласно мнению одного из известных современных философов:

Значимость имеет две стороны. Первая – предполагает наличие внешнего влияния или воздействия, являясь источником первопричины внешних воздействий или местом, откуда поступает воздействие, которое оказывается на людей и предметы таким образом, что они испытывают его через ваши действия. Вторая сторона значимости включает ситуацию, когда на вас обратили внимание и с вами считаются. Если первая сторона значимости подразумевает источник первопричины, из которого поступает воздействие, то вторая – место, куда поступают ответные реакции, реакции на ваши действия, особенности или присутствие. В каком-то смысле они обращают на вас внимание и имеют вас в виду. Просто-напросто, то, что мы хотим – чтобы на нас обращали внимание.[87]

Психологи, специализирующиеся на изучении процесса работы доказывают, что у служащих появляется чувство ответственности, когда они уверены, что результаты порученной им работы имеют огромное значение для других людей, они получают информацию о результатах своей работы и могут пополнить ими список (копилку) собственных достижений, инициатив и принятых решений.[88] Опираясь на такого рода доказательства, пост-бюрократическая парадигма ценит усилия, предпринимаемые государственными менеджерами и органами, контролирующими их деятельность, для того, чтобы создать такие ситуации, в которых государственные служащие испытывают чувство ответственности за достижение желаемых результатов.

Для того, чтобы преодолеть иерархический и корректирующий настрой подотчетности в бюрократической парадигме, следует сконцентрировать внимание на всем диапазоне трудовых отношений, включающих отношения с клиентами, благодаря которым государственные служащие приходят к результатам, которые ценят граждане. (Таблица 2 демонстрирует классификационную схему трудовых отношений.) С точки зрения пост-бюрократической парадигмы подотчетность между сторонами, устанавливающими такие трудовые отношения, должна представлять собой улицу с двусторонним движением. Например, поставщики должны нести ответственность перед потребителями за качество и объем товаров, удовлетворяющих покупателей, а последние, в свою очередь, обязаны ясно и конкретно излагать свои запросы и осуществлять обратную связь. Говоря в общем, размышляя и обсуждая проблему подотчетности потребителям и другим, государственные менеджеры призваны помнить о всех составляющих хорошо работающих отношений: постоянном понимании цели и характера отношений; детальном знании того, какие поступки и результаты считаются сторонами удовлетворительными; обеспечении обратной связи, сообщающей о том, как проявляют себя стороны, и как они могли бы улучшить свою работу; реагирование на обратную связь; и пересмотре рабочих отношений в свете меняющихся обстоятельств и накопленного опыта.

От оправдания расходов к предоставлению ценности Бюджетирование в соответствии с бюрократической парадигмой представляло собой составление ежегодной сметы расходной части бюджета. Управленцам вменялось в обязанность проводить постоянные расчеты потребностей их организации, что составляло часть процесса бюджетирования.[89] На самом же деле управленцы выполняли задачу представления убедительной аргументации, показывающей, что их нужды в предстоящем году выше, чем в текущем. Основные категории приемлемых доказательств в виде аргументированных потребностей включали текущие расходы, ожидаемое повышение на расходы в сфере бизнеса и предполагаемые расходы, связанные с расширением своей деятельности на уровне организации управления. По получении плана-заявки, центральный бюджетный орган предоставляет аргументы, свидетельствующие о том, что затраты (расходы) агенств были ниже по сравнению с предполагаемыми и это являлось частью той деятельности, смысл которой заключался в том, чтобы определить(решить), чьи заявки на финансирование были самыми убедительными.[90]

Бюджетирование в бюрократической парадигме соответствовало многим ее другим аспектам. Например, искусство убеждать в том, что вы действительно нуждаетесь в чем-то, соответствовало идее реформаторов о том, что правительство обязано удовлетворять запросы граждан, не тратя деньги налогоплательщиков зря. Это также соответствовало мнению, что ответственность за эффективное государственное управление возлагалась в основном на контролирующие органы и их бюджетные комитеты. А задача – сделать работу государственное управление эффективным подразумевала тщательное изучение всех затрат.

Некоторые сторонники пост-бюрократической парадигмы поднимают ряд серьезных вопросов, касающихся этой концепции.[91] Они полагают, что потребителей интересует прежде всего качество и объем государственных услуг, а не цены, следовательно, действия со стороны контролирующих органов, изучающих планируемые расходы во время обсуждения бюджета ошибочны. Им представляется такой мир, в котором процесс обсуждения бюджета дает возможность контролирующим органам, действующим от лица общественности, сделать закупки оказываемых агентствами услуг на основе предоставленной информации. Они настаивают, что улучшение качества и ценности государственных услуг может быть достигнуто на основе установившейся практики при условии, если агентства будут отслеживать изменения запросов потребителей и повышать производительность путем усовершенствования управления процессом производства; они отмечают, что вместо этого бюджетный процесс в бюрократической парадигме побуждает государственных менеджеров тратить свое ограниченное время на оправдание расходов. С точки зрения пост-бюрократической парадигмы крайне необходимо исследовать скрытый смысл этих утверждений и рассуждений в теории и на практике.

Таблица 2

Трудовые отношения

ОТНОШЕНИЯ С КЛИЕНТАМИ

Клиенты: физические и юридические лица

внутри организации

внутри правительства

за пределами правительства

Коллективные клиенты

внутри организации

внутри правительства

за пределами правительства

ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Отношения с клиентами, участвующими в совместном производстве

Отношения, касающиеся уступок

внутри правительства

между правительством и общественностью

Отношения с поставщиками

внутри правительства

с продавцами

Отношения в команде

между работниками

между группами, выполняющими конкретные задания

между функциями

Партнерские отношения

внутри правительства

между государственным и частным секторами

ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ

отношения с руководителями в исполнительной ветви власти и их персоналом

отношения с законодательными органами, законодателями и их персоналом

отношения с судами

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЧЛЕНАМИ

Служебные отношения

между служащими и руководителями организации

между служащими и их непосредственными руководителями

между работниками по найму и работодателями

Отношения на отдельно взятой территории

между ведомствами

между государственными служащими

Отношения в группе, члены которой имеют равные полномочия

между должностными лицами

между профессионалами

___________________________________________________________________

Вне норм и процедур. Посылкой для бесконечных доводов, приводимых бюрократической системой, является то, что предложенный курс действий (или бездействия) согласуется с существующими нормами и процедурами. Предыдущие обсуждения концепций эффективной работы, администрирования и осуществления контроля объясняют, почему такие аргументы были, как правило, убедительными.



 С точки зрения пост-бюрократической парадигмы аргументы, исходящие из посылки существующих правил и процедур следует принимать с определенной долей скептицизма. Доводы, для которых предпосылкой являются нормы, должны быть оспорены, а проблему следует переформулировать в плане достижения возможно лучших результатов, учитывая при этом намерения, выраженные в нормах, сложность и двусмысленность ситуации и способность получать поддержку от тех, кто мог бы способствовать усилению норм. Таким образом, не соблюдение бюрократических норм, а решение проблем может стать доминирующей идеей в работе. Точно так же следует противодействовать аргументам, опирающимся на принятые в настоящее время процедуры, путем стимулирования размышлений относительно того, как совершенствование процедур смогло бы повысить качество и ценность услуг.

Вне действующих административных систем

Централизованные административные службы явились институциональным воплощением представления о бюрократических реформах. Используя систему административного управления, эти структуры воплощали в жизнь концепции эффективной работы, администрирования и осуществления контроля. Их культура и заведенный порядок работы породили многие их тех ограничений и стимулов, с которыми сталкиваются линейные агентства, и которые с точки зрения пост-бюрократической парадигмы отвлекают правительство от предоставления результатов работы гражданам.

Если пришло время преодолеть бюрократию, централизованное административное управление должно стать частью всего процесса. Для достижения этой цели необходимо, чтобы централизованное административное управление изменило свои организационные стратегии. Так же, как и структуры с линейным соподчинением они могут выиграть от использования понятий миссии, услуг, клиентов, качества, ценности, производства, строгого соблюдения норм, создания системы подотчетности и улучшения трудовых отношений. Конкретнее, органы централизованного административного управления должны отделять сервис от контроля, поддерживать соблюдение норм, расширять выбор для клиентов, воодушевлять на коллективные действия, стимулировать, оценивать и анализировать результаты, и развивать обратную связь в рамках всех трудовых отношений. Что означает на практике этот широкий спектр идей необходимо постоянно развиваться, должно постоянно выясняться в процессе тщательного взвешивания и введения постепенных инноваций. Отправной точкой для обоих процессов является информация и аргументация, содержащиеся в этой книге.

Роль государственных менеджеров. Бюрократическая парадигма определила круг обязанностей для государственных управленцев, включающих планирование, организацию, руководство и координацию работы подчиненных. Планирование предполагало анализ ситуации за пределами ежедневных операций выполнения каждой функции для того, чтобы определить перспективы развития организации в целом. Организация означала разделение должностных обязанностей и делегирование необходимых властных полномочий в отношении работников и предмета работы соответствии с каждой должностью. Руководство подразумевало информирование подчиненных об их должностных обязанностях в процессе выполнения планов и обеспечение гарантии, что они выполняют свои функции в соответствии со стандартами. Координацией считалась гармонизация достижений подчиненных и отношений среди них.[92] Недостатки этой ролевой концепции были умело и полно описаны исследователями, изучающими управление, в течение более 40 лет.

Пост-бюрократическая парадигма ценит аргументацию и обсуждение относительно того, как должны быть сформированы роли государственных менеджеров. Наиболее информированные государственные менеджеры сегодня понимают и ценят такие разнообразные ролевые концепции, как осуществление лидерства, создание возвышенной миссии и корпоративной культуры компании, стратегическое планирование, управление без прямых команд, исследование нового, постановка проблемы, выявление клиентов, классифицирование, корректировка в процессе действий, обучение, структурирование стимулов, борьба за высшие резулбтаты, ориентация на качество, создание благоприятного климата для инноваций, создание групп, пересмотр направлений деятельности, инвестирование в людей, делегирование полномочий и управление через коммуникацию.[93] Вкладом в настоящее обсуждение с нашей стороны будет утверждение о том, что преодоление бюрократии будет еще одной полезным дополнением к данному перечню идей. Эта концепция призывает государственных менеджеров к тому, что необходимо серьезнее относиться к таким фактам, как сильное влияние бюрократической парадигмы на обычную практику руководства, формы аргументации и на способы понимания государственными служащими смысла их работы.

Знающие историю государственного управления и настроенные на преодоление бюрократии государственные менеджеры помогут тем, кто с ними работает понять, что бюрократическая парадигма ошибочно стремилась свести определение организационных целей к исполнению должностных обязанностей. Они докажут, что наиболее важным момент для каждой организации является опосредование труда его целью, и в то же время пресечение тенденции к состоянию удовлетворенности осуществляемыми видами деятельности как приносящими наибольшую пользу. Они создадут возможности как внутри, так и вне организации для обдумывания взаимоотношений между результатами работы, которые ценятся гражданами, и проделанной работой.

Руководствуясь идеей преодоления бюрократии государственные менеджеры должны использовать не только знание истории и пост-бюрократические концепции как инструменты для диагностики неудовлетворительных ситуаций и определения неточностей в аргументации, коренящихся в бюрократической парадигме, но и творчески относиться к тому факту, что многие государственные служащие весьма эмоционально относятся к бюрократической парадигме. Как показывает наш опыт, государственные служащие, в основном, выражают желание мыслить по-новому и работать в системе государственного управления, если они убеждены, что работа, проводимая ими в предыдущие годы, не будет обесценена нововведениями. Эффективный способ сдерживания сопротивления изменениям по указанным причинам это привести хорошо обоснованный довод о том, что исходные предпосылки бюрократической парадигмы, изжившие себя в конкретной области деятельности организации, были приемлемы в течение почти всего ХХ века, но времена изменились.[94]

Примечания


2. Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877-1920 (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1982.

3. В целом см., Jack H. Knott and Gary J. Miller, Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1987); Robert B. Reich, The Next American Frontier (New York: Times Books, 1983). Согласно мнению социолога Чарльза Перроу из Йельского университета: «Первые основатели организаций всех типов и реформаторы периодически возникающих структур в качестве модели промышленной организации имели, в основном, фабрики, которые представляли собою важное общественное нововведение того времени. И это так и было в действительности». (“A Society of Organizations,” Estudios del Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones [Madrid] [October 1990]: 33).

4. По словам историка Барри Дил Карла идеи и действия этого движения (так же как и многие идей и действия в рамках Нового Курса) во всех отношениях представляли собой следствие процессов индустриализации и национализации. Основная ценность централизации заключалась в повышении эффективности, которую она, казалось, неизменно привносила в растущий городской и промышленный хаос. Но эффективность могла бы быть отождествлена с национальной целью. Мысль о том, что человеческий труд может быть потрачен понапрасну, когда он не имеет направленности и бесконтролен … было основным моментом во все возрастающей озабоченности относительно эффективности, лидерства и планирования. В цитируемом труде cc. 182-183.

5. Современная блестящая новая формулировка этой точки зрения содержится в Jerry L. Mashaw, Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1983). Подробнее о концепции беспристрастного управления с социологической и исторической точек зрения см. Charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, 3d ed. (New York: Random House, 1986), pp. 1-29.

6. См., Woodrow Wilson, “The Study of Public Administration”, Political Science Quarterly (June 1887): 197-202. См. также Showronek, в цитируемом труде, сс. 47-84.

7. См., Steven Kelman Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1990), cc.11-15.

8. Другие основные формы наследия представляли собой сеть институтов, иерархии исполнительной ветви власти, агентства по работе с персоналом и установленные организационные процедуры. Такая организация управленческих структур, агентства и общепринятые правила государственной службы сформировали определенный стереотип мышления у людей, работающих в системе государственного управления.

9. Термин «парадигма», использованный в данном случае представляет собой «основной способ восприятия, мышления, оценки и действий, ассоциирующийся с определенным мировосприятием. Доминирующая парадигма редко формулируется открыто, если это вообще делается; она существует как не вызывающее сомнения негласное понимание, которое скорее передается через культуру, а последующим поколениям в непосредственном опыте, чем в процессе обучения» (Willis Harmon, An Incomplete Guide to the Future [New York: Norton, 1970], цитируется по: Joel Arthur Barker, Discovering the Future: The Business of Paradigms [St. Paul, Minn.: ILI Press, 1985], cc. 13-14. Подобное выражение можно найти в литературе, посвященной государственному управлению «В какой-то конкретный момент времени каждый из нас находится в системе нескольких парадигм. …Каждый из нас входит или наоборот выходит из нее на протяжении всего рабочего дня, как только возникает соответствующая ситуация, при этом практически не вспоминая о системе ценностей и морали, которая воплощена в этих парадигмах». (Yvonna S. Lincoln, введение в Organizational Theory and Inquiry: The Paradigm Revolution, под ред. Yvonna S. Lincoln [Beverly Hills, Calif.: Sage, 1985], c. 30. Слово «парадигма» стало использоваться в естественных и общественно-научных сообществах после публикации Thomas S. Kuhn’s Structure of Scientific Revolutions (Chicago: University of Chicago Press, 1962).

10. Institute of Government Research, “A Proposal for a National Service of General Administration” (Washington, D.C., 1929). См. также Short and Tiller, в цитируемом труде. Подробнее об административном управлении см. Karl в цитируемом труде, сс. 195-210.

11. Краткое изложение этой литературы см. Perrow, в цитируемом труде, сс. 62-118.

12. Mary Parker Follett, “The Process of Control”, in Papers on the Science of Administration, под ред. L. Gulick and L. Urwick (New York: Institute of Public Administration, 1937), cc. 161-169.

13. Charles E. Lindblom, “Bargaining: The Hidden Hand of Government (1955),” глава 7 в Democracy and Market System (Oslo: Norwegian University Press, 1988), cc. 139-170; Charles E. Lindblom and David Braybrooke, The Strategy of Decision (New York: Free Press, 1963); Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy (New York: Free Press, 1965). Критика вышеуказанного была опубликована Martin Landau, “Redundancy, Rationality, and the Problem of Duplication and Overlap,” Pub. Adm. Rev. (July-August 1969): 346-358.

14. Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 3d ed. (New York: Free Press, 1976), cc. 61-78; Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson, Public Administration (New York: Knopf, 1950); Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics, and Welfare (New York: Harper Brothers, 1953); Karl, в цитируемом труде, сс. 224-226; James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books, 1989), cc. 315-332.

15. См., например, Guy Black, The Application of Systems Analysis to Government Operations (New York: Praeger, 1968); Robert Haveman, ed., Public Expenditures and Policy Analysis, 3d ed. (Boston: Houghton Mifflin, 1983); Ida R. Hoos, Systems Analysis in Public Policy: A Critique, rev. ed. (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1983).

16. Вильсон, в цитируемом труде, сс. 113-136.

17. Келман, в цитируемом труде, c. 52.

18. Мысль о том, что политика и государственное управление представляют собой отдельные сферы общественной деятельности, была главной для понимания бюрократической реформы. Это понятие десятилетиями подвергалось критике со стороны ученых и преподавателей. Согласно Вильсону «ученые, занимающиеся изучением политических процессов, всегда напоминали студентам с самого первого дня обучения в нашей стране, что нет четкого разделения между политикой и управлением».(в цитируемом труде, с. 241) Мы предполагаем, что это учение в большой степени повлияло на уделение внимания другим вопросам. Предписываемое бюрократической парадигмой разделение между сущностью и институциональным воплощением администрирования внутри управленческого компонента политико-управленческой дихотомии привлекало недостаточное внимание и не подвергалось тщательному изучению.

19. Строго говоря, в государственном секторе понятия «покупатель» и «услуги» являются типичными метафорами, описывающими структурные отношения. Введение новых метафорически структурированных понятий в существующую понятийную систему вызывает расхождение в дискуссиях. Согласно Джорджу Лейкофу и Марку Джонсону «новые метафоры способны создать новую реальность. Это может начать происходить тогда, когда наш опыт будет обозначен границами метафоры, а реальность раскроется еще глубже, если наши действия мы начнем выражать с помощью метафор. Когда новая метафора входит в систему понятий, на которой основываются все наши действия, она может изменить саму понятийную систему, наше понимание и действия, вызываемые этой системой. Многие изменения в культуры возникают в связи с введением новых метафорических понятий и исчезновением старых, например, поворот к западной культуре, наблюдаемый почти во всем мире, отчасти является результатом введения в понятийную систему тех культур метафоры «время-деньги».» Metaphors We live By (Chicago^ University of Chicago Press, 1980), с.145.

20.Факторы, делающие потребительские услуги привлекательными как концептуальную схему включают возникновение сферы услуг как основного государственного сектора, атмосферу, в которой приватизация во всех ее разнообразных проявлениях представляет собой постоянную возможность, недовольство общества бюрократией, возродившийся интерес к ориентированным на рыночные отношения формам связей в обществе, технологические инновации (особенно в информационных системах), указания Административно-бюджетного управления (АБУ), Управления министра обороны и наличие фондов на обучение персонала. Список может быть продолжен. Социальная и интеллектуальная история развивающегося движения еще должны быть описаны.

21. См. задачу на решение управленческих проблем в John F. Kennedy School of Government “The Army and REQUEST,” Steven Kelman.

22. Суть примера состоит не в том, что замена ориентации на потребителя в рамках бюрократического подхода обязательно улучшит работу государственных учреждений, а скорее говорит о том, что применение подхода, ориентированного на потребителя, вероятнее всего внесет изменения в то, чем занимаются государственные учреждения и таким образом изменит результаты деятельности государственного аппарата. Для того, чтобы определить, действительно ли измененные результаты внесли улучшение, необходимо провести оценку, а также иметь желание это сделать. В качестве примера можно привести такой факт, что оценка действий сухопутных войск США и их главного управления говорит о том, что такая практика в целом необходима.

23. Впервые такой подход был применен в Массачусетском университете- См. Департамент по доходам, штат Массачусетс Annual Reports (Boston, 1983-1984) -затем во второй раз он был применен в университете Миннесоты (см. “A Strategy for the 1990s”, без указания места публикации, изд-ва, типографии, без указания даты, St. Paul, Minn.).

24. См., Ron Zemke, “Putting Service Back into Public Service,” Training (November 1989): cc. 42-49, об улучшении услуг по лицензированию и регистрации средств передвижения. См.Mary Faulk, “Customer Service and Other Unbureaucratic Notions” (Olympia: Department of Licensing, State of Washington, n.d., mimeographed). The John F. Kennedy School of Government задача “Middlesex County Jury System,” C16-86-656, является еще одной иллюстрацией.

25. Блестящая критика со стороны ученых наиболее общих вариантов бюрократической парадигмы представлена в цитируемом труде Perrow Gareth Morgan, Images of Organization (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1986); в цитируемом труде Wilson. Подход, ориентирующийся на услуги, не используется этими выдающимися учеными в области теории организации для критики теории или практики бюрократии. Среди работ, на которые мы опирались при создании понятийной системы обслуживания клиентов, имеются такие, которые написаны учеными и консультантами, преподающими в бизнес-школах: Theodore Levill, “The Industrialization of Service,” Harvard Business Review (September-October 1976): 63-74; Richard B. Chase, “Where Does the Customer Fit in a Service Operation?” Harvard Business Review (November-December 1978): 137-142; Thomas J. Peters and Robert H. Waterman, Jr., In Search of Excellence: Lessons from America’s Best-Run Companies (New York: Warner, 1982); Geoffrey M. Bellman, The Quest for Staff Leadership (Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1986); James L. Heskett, Managing in the Service Economy (Boston: Harvard Business School Press, 1986); James L. Heskett, “Lessons in the Service Sector,” Harvard Business Review (March-April 1987): 118-126; Karl Albrecht, At America’s Service (Homewood, Ill.: Dow Jones-Irwin, 1988); Christian Gronroos, Service Management and Marketing: Managing the Moment of Truth in Service Competition ( Lexington, Mass.: Lexington Books, 1990); David E. Bowen, Richard B. Chase, Thomas G. Gummings, and Associates, Service Management Effectiveness (San Francisco: Jossey-Bass, 1990); James L. Heskett, W. Earl Sasser, Jr., and Christopher W. L. Hart, Service Breakthroughs (New York: Free Press, 1990). Литература по управлению системой обслуживания в государственном секторе включает такие работы как Charles C. Goodsell, ed., The Public Encounter: Where State and Citizens Meet (Bloomington: Indiana University Press, 1981).

26. Термин «риторический» не содержит отрицательных коннотаций. Наоборот, риторика является ценным методом мобилизации понятийных источников и данных.См. Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989). См. также Alasdair Roberts, “The Rhetorical Problems of the Manager,” доклад, представленный на Annual Research Conference of the Association for Public Policy Analysis and Management, San Francisco, October 1990).

27. Риторика, связанная со сферой обслуживания клиентов, используются повсеместно в официальных заявлениях государственных организаций, касающихся целей и стратегии. См., например, U.S. General Service Administration, “1991 Strategic Plan” (Washington, D.C. 1990). Это также уже становится общим местом в статьях, написанных для государственных менеджеров. См., например, Organization for Economic Cooperation and Development, Administration as Service: The Public as Client (Paris, 1987); в цитируемом труде Zemke; Steven Kelman, “The Renewal of the Public Sector,” American Prospect (summer 1990): 51-57; David Osborne, “Ten Ways to Turn D.C. Around,” Washington Post Magazine, December 9, 1990, cc. 19-42; Barbara Bordelon and Elizabeth Clemmer, “Customer Service, Partnership, Leadership: Three Strategies That Work,” GAO Journal (winter 1990-91): 36-43; Monte Ollenburger and Jeff Thompson, “A Strategy for Service?” Public Management (April 1990): 21-23; George D. Wagenheim and John H. Reurink, “Customer Service in Public Administration,” Pub.Adm.Rev. (May-June 1991): 263-270; Tom Glenn, “The Formula for Success in TQM,” Bureaucrat (spring 1991): 17-20; Joseph Sensebrenner, “Quality Comes to City Hall.” Harvard Business Review (March-April 1991): 64-75. Профессиональные ассоциации государственных управленцев знакомят с этими идеями своих членов. См., например, доклады, представленные в 1990 году на Национальной конференции, посвященной государственному управлению в американском обществе, опубликованные в осеннем выпуске 1990 года журнала The Bureaucrat. Кроме того, программы по подготовке работников для работы в органах исполнительной власти все чаще используют концепции, ориентирующиеся на клиента и обслуживание. См. Michael Barzelay and Linda Kaboolian, “Structural Metaphors and Public Management Education,” Journal of Policy Analysis and Management (fall 1990): 599-610.

28. При выполнении эту задачи хорошо иметь в виду два замечания, сделанные много лет тому назад теоретиком юриспруденции Карлом Н.Левелином. Первое: «Трудно воспринимать вещи, которые выходят за рамки условностей, или иначе говоря, не знакомы адресату, и использовать их в своей речи так, чтобы они проникли в сознание и укрепились . Я говорю, что мы все знаем об этом, и мы все пытаемся анализировать и готовиться, подбираем слова и соединяем их наилучшим образом, чтобы они могли стать настоящими средствами передачи мыслей. Второе:«Панацеи не существует.» (The Common Law Tradition: Deciding Appeals (Boston: Little, Brown, 1960), cc. 401-403).

29. Концепции составления бюджета по целевым программам, оценки программ и стратегического анализа расширили и усовершенствовали бюрократическую парадигму и посеяли некоторые семена пост-бюрократической парадигмы, но не поставили под сомнение такие концепции бюрократической парадигмы, как административное управление, производство, организация и подотчетность.

30. James Q. Wilson, Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It (New York: Basic Books, 1989), cc. 369-376.

31. David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992). Термин был использован в 1991 г. в речи по случаю инаугурации губернатора штата Массачусетс William Weld. См. “What ‘Entrepreneurial Government’ Means to Governor Weld,” Boston Globe, January 8, 1991, pp. 17-18.

32. Пол вопросу поворота в сторону качества в правительственных структурах, см. Christopher Farrell, “Even Uncle Sam Is Starting to See the Light,” Business Week, Special 1991 Bonus Issue: “The Quality Imperative,” October 25, 1991, pp. 132-137. По вопросу происхождения концепции и практических действий в области управления качеством см. David A. Garvin: Managing Quality: The Strategic and Competitive Edge (New York: Free Press, 1988). Влияние TQM в Министерстве обороны можно видеть, например, в:Tom Varian, “Beyond the TQM Mystique: Real-World Perspectives on Total Quality Management” (Arlington, Va.: American Defense Preparedness Association, 1990); Defense Communications Agency, “Vision 21/TQM: Venturing Forth into the 21st Century,” 2d ed. (Washington, D.C., March 1989); Navy Personnel Research and Development Center, “A Total Quality Management Process Improvement Model” (San Diego, Calif., December 1988). Любая научная литература по общим проблемам управления качеством в органах государственной службы еще должна появиться в печати.

33. Donald B. Shykoff, “Unit Cost Resourcing Guidance,” (Washington, D.C.: Department of Defense, n.p., October 1990), cited in Fred Thompson and L.R. Jones, “Management Control and the Pentagon,” рукопись книги, October 1991, p. 16.

34. Project 1988, “Round II: Incentives for Action: Designing Market-based Environmental Strategies” (Washington, D.C., 1991), Robert N. Stavins, “Clean Profits: Using Economic Incentives to Protect the Environment,” Policy Review (spring 1989): 58-63.

35. Malcolm K. Sparrow, Mark H. Moore, amd David M. Kennedy, Beyond 911: A New Era for Policing (New York: Basic Books, 1990).

36. Beth A. Stroul and Robert M. Friedman, “A System of Care for Severely Emotionally Disturbed Children and Youth” (Washington, D.C.: Georgetown University Child Development Center, July 1986).

37. “Middlesex Couty Jury System,” John F. Kennedy School of Government case C16-86-656.0.

38. Theodore R. Sizer, Horace’s Compromise: The Dilemma of the American High School (Boston: Houghton Mifflin, 1984); Paul T. Hill and Josephine Bonan, “Decentralization and Accountability in Public Education” (Santa Monica, Calif.: RAND, 1991).

39. John E. Chubb and Eric A. Hanushek, “Reforming Educational Reform,” in Setting National Priorities, ed. Henry Aaron (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990), pp. 213-247; John E. Chubb and Terry M. Moe, Politics, Markets, and America’s Schools (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990), pp. 185-229. Критический анализ книги Чаба и Моу Ричардом Ф.Элмором, см. Journal of Policy Analysis and Management (fall 1991): 687-694.

40. Парадигма представляет собой понятийную систему, основанную на опыте. Конкретнее, парадигма может быть осмыслена как система знания, психических схем, теорий, основанных на здравом смысле, и основных причин действия. Для того, чтобы посмотреть, как структурируется такая система обратитесь к основной концепции в парадигме современного общества: производству. Концепция производства подчеркивает осознание конкретных технологических процессов (таких как заводской процесс производства) и принижает другие (такие как надомная работа). Концепция представляет собой психически сложную схему, которая включает другие понятия такие, как рабочие, задания, станки, специализация, навыки, организация, руководство, количество сырья, израсходованного за определенный срок, незавершенное производство, помехи, дефекты, контроль, переделка, расходы и эффективность. Эта психически сложная схема структурирует теории здравого смысла, касающиеся производства. Исторически важная теория здравого смысла утверждала, что для современного процветания и благополучия требуется эффективность производства, при которой необходимо снижать расходы на производство; расходы могли бы быть сокращены путем специализации производственных заданий, непосредственного руководства рабочими и рациональной организации. Из данной теории здравого смысла выделилась общая причина деятельности в индустриальном обществе: эффективность.

41. Как прокладывается путь от источника до целевых областей см. George Lakoff and Mark Turner, More Than Cool Reason (Chicago: University of Chicago Press, 1989), pp. 57-65.

42. Эти реформы включали введение защиты услуг, предоставляемых государством, реорганизацию, процесс составления бюджета исполнительными органами и покупки товаров на конкурсной основе.

43. Идея общественного интереса на протяжении многих лет была хорошо и тщательно изучена. См., например, Charles E. Lindblom, “Bargaining: The Hidden Hand in Government (1955),” chap.7 in Democracy and Market System (Oslo: Norwegian University Press, 1988), pp. 139-170. Историк Ричард Хофштеттер отмечает, что в целом под интересами общества подразумевалось то, что, по мнению реформаторов - в основном, специалистов-профессионалов среднего класса и представители элиты, потерявшие свое влияние на аппарат политической власти - сделает американское общество лучше. См. The Age of Reform: From Bryan to F.D.R.(New York: Vintage, 1955), pp. 174-214.

44. Некоторые могут критиковать использование любой концепции, такой, как, например, общественные интересы. Аргументы в поддержку нашего предположения о том, что если категория риторики общественных интересов отодвигается, она должна быть заменена функционально идентичной идеей, можно найти в литературе, посвященной вопросам общественного обсуждения и государственного менеджмента. См. Steven Kelman, Making Public Policy: A Hopeful View of American Government (New York: Basic Books, 1987), p. 215. См. также Robert B. Reich, ed., The Power of Public Ideas (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990); Dennis F. Thompson, “Representatives in the Welfare State,” ed. Amy Gutmann (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988, pp. 136-143; and Mark H. Moore, “Creating Value in the Public Sector,” книга готовиться к печати. Поддержку предположение о том, что вклад риторики в процесс обсуждения можно найти в такиз разных работах, как Donald N. McCloskey, The Rhetoric of Economics (Madison: University of Wisconsin Press, 1985); Warren Bennis and Richard Nanus, Leaders: Strategies for Taking Charge (New York: Harper and Row, 1985); David Johnston, The Rhetoric of Leviathan (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1986); Giandomenico Majone, Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989).

45. Здесь мы упрощаем, опуская дискуссию по вопросу о концепции экономики. Экономика была лозунгом тех, кто хотел сократить расходы на государственный аппарат и налоги; эффективность была выдвинута на первый план теми, кто хотел усовершенствовать работу государственных органов власти. Мы также в данном случае упрощаем обсуждение эффективности, концентрируя свое внимание на движении научного менеджмента и управлении предприятием. Более полную дискуссию по вопросам производительности на ранних стадиях государственного управления см. Dwight Waldo, The Administrative State,2d ed. (New York: Holmes and Meier, 1984).

46. Под знаниями в данном контексте мы подразумеваем общие знания, как они обсуждаются в работе Charles E. Lindblom and David K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1979), pp. 12-14. Схемы, демонстрирующие путь от источника до целевой области (сферы) см. в цитируемом труде Lakoff and Turner, сс. 57-65.

48. Alfred D. Chandler Jr., “Mass Production and the Beginnings of Scientific Management,” in The Coming of Managerial Capitalism: A Case Book in the History of American Economic Institutions, ed. Chandler and Richard S. Tedlow (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1985), p. 465.

49. «Систематический бухгалтерский учет было революционным в осуществлении контроля над производственным процессом, выделяя направление не только эффективности производства и увеличения прибыли, но и честности» (Barry Dean Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963), p. 35). Подчеркивая роль промышленности как источника знаний об эффективном государственном управлении, мы не хотим сказать, что другие источники знаний были не существенны. Действительно, Карл указывает на то, что методы городского управления в Германии и система британского парламента оказали влияние на первых реформаторов, хотя влияние этих факторов было опосредовано знанием бизнеса и промышленности в Соединенных Штатах. См. в цитируемом труде, сс. 95-96. Карл также утверждает, что аргументы, основывающиеся на опыте промышленного производства, были усилены возмущением против коррупции и излишних затрат. См. в цитируемом труде, сс. 141-143.

50. Что проясняет этот вопрос? Одним из доводов может быть то, что результаты деятельности правительства отличаются от результатов деятельности администрации на заводе. Но этот довод теряет силу, поскольку понятие «продукт, продукция» можно использовать в качестве структурной метафоры – как это сегодня и делается – в попытках концептуализировать связь между организационными целями и организационной работой. С этой точкой зрения, вероятнее всего, можно поспорить, говоря, что реформаторы не представляли себе, как мыслить помощью метафор. Но понятие эффективного руководства включает использование структурной метафоры «Управление есть усердие». Знали ли реформаторы, что они говорили метафорически, большей частью представляется неважным. Мы предполагаем, что понятие «продукт» не было включено, поскольку в области управления реформаторы были на позициях рационализма и профессионализма и избегали рыночные процессы и коммерческие ценности в контексте государственного управления. Также ощущалось влияние юридических концепций организации.

 51. См. Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 3d ed. (New York:Free Press, 1976), pp. 134-145. Саймон вновь приводит аргументы в защиту права отдавать распоряжения и приказы в направлении сверху вниз независимо от достоинств конкретного решения.

52. По вопросу значения интеграционных функций и приспосабливания организаций к окружающим условиям, см. Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, rev. ed. (Homewood, Ill.: R.D. Irwin, 1980).

53. Слово эффективность также не появляется и в алфавитном указателе Michael E. Porter, Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance (New York: Free Press, 1985), or of James L. Heskett, W. Earl Sasser Jr., and Christopher W.L. Hart, Service Breakthroughs (New York: Free Press, 1990).

54. Информация, представленная в 3-5частях данной книги, является основанием для этого утверждения.

55.Определения понятия «продукт», данное оппонентами, см. в Derek Abell, Defining the Business: The Starting Point of Strategic Planning (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980). Подробнее о понятии создания ценностей, см. в цитируемом труде Porter, cc. 33-61; David A. Lax and James K. Sebenius, The Manager as Negotiator (New York: Free Press, 1986), cc. 63-116. Общее представление о создании ценностей в обеих работах вписывается в широкое понимание традиции теории следствий достижения благосостояния. См. Amartya Sen and Bernard Williams, eds., Utilitarianism and Beyond (Cambridge,, England: Cambridge University Press, 1982).

56. О роли аргументов, относящихся к данной ситуации, и касающихся практических доводов и общественных наук см., соответственно, Joseph Raz, Practical Reason and Norms (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1990), pp. 28-35; and Charles E. Lindblom, Inquiry and Change. The Troubled Attempt to Understand and Shape Society (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1990), pp. 1690170.

57.О классической теории организации см. Gareth Morgan, Images of Organization (Newbury Park, Calif.: Sage, 1986), pp. 19-38.

58. Классический пример доказательства, что управление – это область, отождествляемая с деятельностью правительства, см.Woodrow Wilson, “The Study of Administration,” Political Science Quarterly (June 1887): 197-222.

59. Национальная Комиссия государственной службы, Leadership for America: Rebuilding the Public Service (Washington, D.C., 1989), pp. 173-175.

60. Rosabeth Moss Kanter, The Change Masters: Innovation and Entrepreneurship in the American Corporation (New York: Simon and Schuster, 1983), pp. 56-58.

61. National Commision on the Public Service, Leadership for America: Rebuilding the Public Service, pp. 21-41.

62. Подробнее о процессе контроля см. Robert H. Hayes, Steven C. Wheelwright, and Kim B. Clark, Dynamic Manufacturing: Creating the Learning Organization (New York: Free Press, 1988), pp. 185-341; см. в цитируемом труде Heskett, Sasser, and Hart, pp. 112-158.

63. Данное эмпирически доказанное утверждение не может быть подтверждено результатами научных исследований в области общественных наук. Оно основывается на анекдотических данных, полученных в результате многочисленных контактов с руководителями и полевых исследований, проводимых для “Denise Fleuri and the Minnesota Office of State Claims”, John F. Kennedy School of Government case C15-87-744.0.

64. Маршалл Бейли из Управления тыла Министерства обороны приводит аргументы о том, что анализ процесса представляет собой способ борьбы с PHOG (Prophecy - пророчество, Hearsay - молва, Opinion - мнение, Guiesswork догадки), которые подрывают приверженность работников делу организации и ухудшают организационную работу.

 65. Человек, давший интервью в случае Д. Флери сообщил, что до анализа технологического процесса сотрудники, работающие вместе относились к друг другу как функционеры, впоследствии они воспринимали друг друга как людей.

66. Некоторые виды деятельности в государственном секторе такие, как печатание денег и создание оружия более похожи на производство, чем предоставление услуг. Большинство видов деятельности, направленных на соблюдение норм, сходны с услугами, а не с производством. Добровольное соблюдение норм соответствует использованию термина «производство» в контексте подчинения.

67. В типичных отчетах об управлении качеством не удается сделать существенного разграничения между промышленным производством и предоставлением услуг. Подробнее об этом разграничении см. James L. Heskett, Managing in the Service Economy(Boston: Harvard Business School Press, 1986). Действительно, первичными сферами общего управления качеством являются отрасли промышленности и сфера коммунальных услуг. При детальном изучении выясняется, что неспособность разграничить сферу обслуживания и промышленность представляет собой значительный недостаток TQM.

68. В основе причины лежит влияние метафор машины на развитие учения об организации.

69. Cм. JoAnne Yates, Control through Communication: The Rise of System in American Management(Baltimore, Md.: Johns Hopkins University Press, 1989), pp.1-20. Согласно Йейтс, понятия контроля и систем были развиты в философии менеджмента в девяностых годах девятнадцатого века.

70. Подробнее о частых несовпадениях между правилами и действительностью см. James Q.Wilson, Bureaucracy, 333-345; Steven Kelman, Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance (Washington, D.C.: American Enterprise Institute,1990), pp.88-90.

71. Как упоминалось выше, движение за общее управление качеством не сосредоточено на процессах соблюдения норм. Если этому должно быть уделено внимание, то можно было бы начать с того, чтобы отметить сходства между методами принуждения к соблюдению норм и методами контроля, гарантирующими качество. Путем выявления проблем, возникающих в процессе использования метода принуждения, практика контролирования может также стать полезной сферой для TQM. Точно также, выступая в качестве эвристического средства для структурирования лучшего подхода к соблюдению норм, альтернатива, предпочитаемая TQM контролированию, должна быть использована как сфера применения. С точки зрения создания пост-бюрократической парадигмы TQM не должен быть единственной такой сферой. Другие сферы включают либеральные и гражданские республиканские течения в американской политической теории и опыт последний лет в области менеджмента предоставления услуг.

72. Подробнее об этом последствии принудительной ориентации в контексте общественного регулирования см. Eugene Bardach and Robert A. Kagan, Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonableness (Philadelfia: Temple University Press, 1982), pp.93-119.

73. См. J.Richard Hackman and Greg R. Oldham, Work Redesign (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1980).

74. См. Josepf Raz, введение в Authority, ed. Raz (New York: New York University Press, 1990), pp. 1-19.

75. См.дискуссию о хороших и плохих яблоках в цитируемом труде Bardach and Kagan, p.124.

76. См. Jeffrey A. Roth and John T. Sholz, eds., Taxpayer Compliance: Social Science Perspectives, vol.2 (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1989); Malcolm K. Sparrow, “Informing Enforcement”, (Cambridge, Mass.: n.p., December 1991); Mark H. Moore, “On the Office of Taxpayer and the Social Process of Taxpaying”, in Income Tax Compliance, ed. Philip Sawicki (Reston, Va.: AmericanBar Association, 1983), pp. 275-292; Manuel Ballbe i Mallol, Catherine Moukheibir, Michael Barzelay, and Thomas D. Herman, “The Criminal Investigation and Prosecution of Tax Fraud in Advanced Societies” (Madrid: Ministry of Economy and Finance, Instituto de Estudios Fiscales, September 1991); State of Minnesota, Department of Revenue, “Strategies for the 90s” (St. Paul, 1990).

77. Классическое заявление о различиях между организациями как техническими инструментам и как политическими сообществами см. Philip Selznick, Leadership in Administration: A Sociological Interpretation (New York: Harper and Row, 1957) В качестве настоящего доказательства для всех подобных отраслей см. Albert O. Hirschman, Getting Ahead Collectively: Grassroots Experiences in Latin America (New York: Pergamon, 1984).

78. Robert A. Dahl and Charles E.Lindblom, Politics, Economics, and Welfare (New York: Harper Bros., 1953; Charles E. Lindblom Politics and Markets (New York: Basic Books, 1977).

79. Alfred D. Chandler Jr., Strategy and Structure (Cambridge, Mass.:MIT Press, 1962).

80. Другой ценной концепцией является стратегия, особенно как она определена в цитируемом труде Lax and Sebenius, pp.261-268.

81. На это определение оказала влияние работа Mark H.Moore, “What Soft of Ideas Become Public Ideas? The Power of Public Ideas, ред. Robert B. Reich (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990), pp.55-83; Ronald Jepperson and John W. Meyer, “The Public Order and the Construction of Formal Organizations” в The New Institutionalism in Organizational Theory, ред. Walter W.Powell и Paul J. DiMaggio (Chicago: University of Chicago Press, 1991), pp. 183-203.

82. Как упоминалось выше, товары и услуги в государственном секторе определены метафорически. Роль структурных метафор в развитии теории и практики менеджмента государственного сектора заслуживает пристального внимания. Для начала см. Michael Barzelay и Linda Kaboolian “Structural Metaphors and Public Management Education”, Journal of Policy Analysis and Management (осень 1990): 599-610.

83. См. принципы, обсуждаемые в главе 7.

84. Бюрократическая парадигма сосредоточивала внимание скорее на функциях и не операционалистических целях, чем на создании желаемого положения дел. В этом контексте термин «результаты» (outcome) имеет иное значение, чем в научной литературе по государственной политике, в которой понятие результата обычно соотносится с конечными планируемыми последствиями вмешательства государственной политики. В данном контексте, «результат» может означать непосредственные результаты работы организации. Например, желаемые результаты деятельности менеджмента завода включают чистые здания и удовлетворенных клиентов.

85. Herbert A. Simon, Donald W.Smithburg и Victor A.Thompson, Public Administration (New York: Knopf. 1950), p.513.

86. В процитированном труде Хакмана и Олдхама (стр.71-98) приводится аргумент о том, что подотчетность представляет собой психологическое положение дел, которое может находиться под влиянием окружающей человека среды. В том же ключе на основе экспериментов делается заключение другими социальными психологами относительно того, что подотчетность возбуждает «интерес к оценке общества до такой степени, что стремление человека к тому, чтобы показать себя думающим, логическим и трудолюбивым превосходит стремление к бездельничанью.» См. Elizabeth Weldon и Gina Gargano “Cognitive Loafing: The Effects of Accountability and Shared Responsibility on Cognitive Effort”, Personality and Social Psychology Bulletin (1988): 160, цитируемое в Robert E. Lane, The Market Experience (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1991), p.49.

87. Robert Nozick, “The Examined Life: Philosophical Meditations (New York: Simon и Schuster, 1989), p.174. Нозик также утверждает, что чувство подотчетности в этом смысле является необходимым для обеспечения полной жизни, основанной на высокой морали. Опираясь на политическую теорию Lockean, Rogers M. Smith приводит подобный довод. См. Liberalism and American Constitutional Law (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1985), pp.205-206.

88. См. указ. выше Hacman и Oldham, pp.77 – 81. Краткий список литературы, посвященной внутренней и внешней мотивации на работе, см. в цитируемом труде Lane, стр.339-371.

89. См. указ.. выше Simon, Smithburg и Thompson стр. 508-509.

90. Аллен Шик приводит уточненные описание этого аспекта бюрократической парадигмы: «Тратящие ведомства обычно ведут себя как предъявляющие требования, но в большинстве случаев поступают так, чтобы сохранить источники, которыми они располагают. Точно также, центральное бюджетное управление выполняет руководящую роль в сохранении источников, но время от времени оно исполняет роль просителя для достижения своих целей. Нередко со стороны бюджетного управления можно услышать доводы о том, что некоторым программам требуется больше вложений, чем запрашивалось ранее. См. “An Inquiry into the Possibility of a Budgetary Theory” в книге New Directions in Budget Theory под ред. Irene S.Rubin (Albany: State University of New York Press, 1988), стp.65.

91. См. Peter Hutchinson, Babak Armajani и John James “Enterprise Management: Designing Public Services as If the Customer Really Matters (Especially Now that Government Is Broke)” (Minneapolis: Center of the American Experiment, 1991); так же, как и фмнансовые инструкции по составлению бюджета на 1992-1993 годы для правительства штата Миннесота, представленные в Приложении 3.

92. Многие читатели воспримут эти обязанности как подсистему классической ролевой рамки POSDCORB. Определения планирования, организации, управления, координации были предложены Luther Gulick “Notes toward a Theory of Organization” в Papers on the Science of Administration, ред. L. Gulick L. Urwick (New York: Institute of Public Administration, 1937), pp.3-45; Joseph L. Massie, “Management Theory” в Handbook of Organizations, ред. James G.March (Chicago: Rand McNally, 1965),стр.387-401; см. указ. выше Simon, стр.123-153.

93. Среди многочисленных авторов, кто сформулировал, разработал и/или популяризировал такие понятия, являются Мери Паркер Фоллет, Питер Друкер, Герберт Саймон, Филип Зелцник, Уоррен Беннис, Дональд Шон, Ричард Хакман, Гарольд Левит, Джейис Вильсон,Розабет Мосс Кантер, Джеймс Себерниус, Джеймс Хескет, Роберт Бен, Филип Кросби, Томас Петерс, Роберт Уотерман мл.. Развитие этих концептуальных тем продолжается в литературе, посвященной государственному управлению благодаря таким исследователям, как Джеймсон Доиг, Стивен Келман, Марк Мур, Рональд Хейфитц, Филип Хейман, Роберт Райх.

94. Процесс преобразования в штате Миннесота, описанный в главах 3-5, был ускорен после представления таких аргументов, в которых говорилось о результатах исследований, ставших основанием для написания этой книги.




[1] William F. Willoughby, The Movement for Budgetary Reform in the States (New York: D. Appleton, 1918); Leonard D. White, Trends in Public Administration and Finance (New York: McGraw-Hill, 1933); Lloyd M. Short and Carl W. Tiller, The Minnesota Commission on Administration and Finance, 1925-39: An Administrative History (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1942); Fritz Morstein Marx, ed., Elements of Public Administration, 2d ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1959); Barry Dean Karl, Executive Reorganization and Reform in the New Deal (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963); Aaron Wildavsky, The New Politics of the Budgetary Process (Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1988), pp. 53-63.