Отсутствие теории бюджетирования
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Отсутствие теории бюджетирования

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 868


дтхзйе дплхнеофщ

Понятие административно-правовых форм
ДОГОВОР ПОРУЧЕНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
ДОГОВОР - на депонирование и публикацию произведения
Возбуждение дела
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
Наука “доведение-дел-кое-как-до конца”
“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня
УПРАВЛЕНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫМ УПАДКОМ
 

Отсутствие теории бюджетирования

Самый важный аспект государственного бюджетирования, то есть распределение расходов между различными целями для достижения максимально возможной отдачи, очень плохо освещен в американской литературе по проблемам бюджетирования. Работники бюджетной сферы занимаются, главным образом, организацией и процедурой подготовки бюджета, формами представлений запросов на субсидии, формированием самого бюджетного документа и другими подобными вопросами.[1] Нельзя отрицать значимость данных вопросов, если вспомнить то невероятное сопротивление, которое вызывает принятие элементарных основ бюджетирования и их неудовлетворительное состояние, которое наблюдается во многих подведомственных областях даже сейчас. Тем не менее, огромная энергия, потраченная на установлением технических основ бюджетирования отвлекла внимание от главного вопроса формирования бюджета (с точки зрения расходной стороны), а именно: на основании чего принимается решение выделить $ Хдля деятельности А вместо деятельности В?

Составители бюджета мало говорят или вообще ничего не говорят о чисто экономическом аспекте государственных расходов. "Экономика",--говорит профессор Роббинс: "это наука, изучающая человеческое поведение как взаимосвязь между конечным продуктом и ограниченными ресурсами, имеющими множество альтернативных вариантов использования".[2] Является ли бюджетный процесс экономическим или политическим - бесплодный спор; однако точка зрения и образ мысли теоретиков экономики имеют отношение как к теории, так и практике распределения государственных расходов. Составитель бюджета никогда не имеет достаточно средств для удовлетворения потребностей всех расходующих ведомств и должен решать (что, естественно, должно регулироваться законом), каким образом ограниченные ресурсы должны быть распределены между альтернативными вариантами их использования. Окончательный бюджетный документ (хотя составитель бюджета может и не подозревать об этом) 313j98id представляет собой оптимальный, по мнению составителей, вариант распределения ограниченных ресурсов с целью извлечения максимальной пользы для общества.[3]



В ходе обсуждения оценочных величин, должностные лица, ответственные за бюджет, редко выходят за пределы вопроса, как оценивать смету для выполнения определенных функций, то есть достижения целей; и их подход к оценке сметы отдельного ведомства главным образом сводится к оценке эффективности достижения конечной цели.[4] Даже при таком способе анализа, составители бюджета выработали некоторые стандарты оценки и действий, которые скорее основываются на их субъективном мнении, простейших подсчетах издержек или на результатах административных опросов. Технологии принятия решений по запросам отдельных ведомств еще далеки от совершенства.[5] В некоторых случаях можно достаточно точно рассчитать, оправдает ли увеличившаяся эффективность от общественных работ, как, например, строительства автотрассы, капитальные затраты. Или же, ориентируясь на конкретную цель, можно с достаточной точностью оценить альтернативные способы достижения данной цели. Очень важным является вопрос о том, какие ресурсы использует или планирует использовать определенное ведомство с максимальной эффективностью, но этот подход оставляет в стороне более важную проблему. Если предположить, что ведомство использует ресурсы с максимальной эффективностью, то остается вопрос, стоит ли вообще осуществлять данную функцию, или следует ли увеличить или уменьшить масштабы осуществления этой функции, что потребует перераспределения ресурсов среди других видов деятельности, обладающих большей или меньшей общественной полезностью.

В работах специалистов по государственным финансам вопрос, обсуждаемый здесь, освящен достаточно плохо. Авторы в основном избегают темы расходов, обходясь лишь несколькими небольшими главами, и уделяют основное внимание наиболее интересной для них теме - налогообложению и другим источникам дохода. По вопросу расходов авторы разграничивают, причем не очень убедительно, производительные и непроизводительные затраты: они рассматривают классификацию государственных расходов, констатируют, что государственные расходы постепенно увеличиваются, обсуждают определение оптимальной величины государственных расходов, но, как правило, обходят стороной вопрос распределения государственных доходов между различными расходными статьями.[6] Этот вопрос признается тогда, когда Пигу говорит: "Что касается распределения доходов, в отличие от совокупных расходов, от возможных затрат правительства, ясно, что так же, как человек получает большее удовлетворение от своего дохода, если он сбалансирует свои расходы, общество достигает этого же посредством своего правительства. Принцип баланса в обоих случаях обеспечен постулатом, что ресурсы должны быть так распределены между различными видами их использования, чтобы предельная отдача удовлетворения для них всех была одинаковой ....Расход должен быть распределен между основными потребителями и нуждающимися в помощи таким образом, чтобы последний шиллинг, отданный каждому из них, давал одинаковый реальный доход. Теоретически мы в данном случае располагаем критерием, применение которого позволяет упорядочить распределение затрат между различными областями".[7] Но Пигу разделывается с этой темой в одном абзаце, а замечания других авторов по данному вопросу немногочисленны.[8]

Единственным автором в области государственных финансов, который уделил особое внимание проблеме распределения расходов, является Мэйбел Уокер. В своем труде " Муниципальные расходы" она делает обзор теорий государственных расходов и разрабатывает метод определения тенденций в распределении расходов, опирающийся на предположение, что этот способ будет указывать на " норму расходов взаимосвязанных с современным уровнем развития общества". Хотя ее метод неприменим для федерального бюджета[9] и, возможно, скорее будет больше применим к анализу государственных расходов на муниципальном уровне, чем на штатном, ее исследование заслуживает внимания муниципальных бюджетных служб и ученых, занимающихся данной проблемой.[10]

Работы, затрагивающие периферийные аспекты данной проблемы, принадлежат тем экономистам, которые изучали экономические проблемы социалистических стран. За последние годы поднялась новая волна критики социализма.[11] Эта атака, по словам тех, кто пытается ее отразить, является "...более тонкой и детальной, чем предыдущие, основанные на предполагаемой неспособности социалистического общества решать чисто экономические проблемы... Утверждается, что даже при высокоразвитой технике, соответствующих стимулах деятельности и рациональном контроле со стороны населения управляющие экономикой в социалистическом государстве были бы не в силах уравновесить разные направления производства в плане их целесообразности или относительные преимущества различных способов производства одного и того же товара".[12] Те, кто верит, что эта проблема является неразрешимой в социалистической экономике, ставят перед собой следующий вопрос:"каков правильный метод определения того, какие товары должны производиться из экономических ресурсов, имеющихся в распоряжении данного общества?"[13] От тех, кто ищет ответ на этот вопрос,можно было бы ожидать, что они прольют некоторый свет на проблемы формирования бюджета в капиталистическом государстве. Но они занимаются только вопросами ценообразования на товары, производимые в государственном секторе для продажи частным лицам в социалистической экономике. Профессор Диккенсон, например, исключает из рассмотрения товары и услуги, которые в социалистической экономике "предоставляются бесплатно всем членам общества, что является результатом решения, основанного на других принципах нежели рыночный спрос, которое принимается авторитетным экономическим органом данного общества."[14] Это исключение выводит из рассмотрения обсуждаемую проблему. Тем не менее, критики социалистической теории, по крайней мере, поднимают те же самые важные проблемы, которые были поставлены в настоящей работе, и их комментарии наводят на некоторые размышления.

Различные исследования экономики общественных работ касаются периферии проблемы распределения государственных расходов. Под эгидой Национального совета планирования ресурсов и организаций, предшествующих ему, были проведены исследования принципиального характера. Однако главной мыслью данных докладов является вопрос, какая сумма должна быть потрачена, и в какой момент для того, чтобы максимально эффективно сгладить циклические колебания. Две работы написанные Артуром Гаером и Джоном Кларком, рассматривают издержки общественного труда как стабилизатор экономического порядка и другие, относящиеся к этому вопросы.[15] Эти работы определяют факторы, важные для определения общей суммы бюджета, но в них не рассматривается проблема выбора альтернативных проектов общественных работ. В другом исследовании Рассел Блэк подходит к решению последнего вопроса, отталкиваясь от богатого опыта планирования городского хозяйства. Он выдвигает ряд заманчивых, но экспериментальных критериев отбора и составления проектов общественных работ.[16]

Планирующие ведомства и специалисты по планированию более чем кто-либо заинтересованы в решении абстрактной проблемы оценки относительной полезности общественных издержек. В одном из последних докладов этот вопрос был поставлен в теоретическом плане: "Суть проблемы заключается в разработке критериев отбора целей государственных расходов. Чем большая часть национального дохода расходуется на общественные нужды, тем больше сужается область ценовой системы с ее свободой выбора целей расходования. Таким образом, все больше возрастает необходимость в разработке методов, с помощью которых официальные лица могли бы определить цели расходования, которые принесли бы наибольшую пользу и доход обществу и больше всего соответствовали бы социальным нуждам. В известном смысле это представляет собой основную проблему производящего государства. Если планирование должно быть "всеохватывающим планированием", то оно должно предусматривать технологии соблюдения баланса между ценностями внутри структуры, который учитывал бы как разнообразные интересы настоящего, так и интересы будущего".[17] Планирующие ведомства не преуспели в формировании убедительных принципов (ни описательных, ни нормативных), касающихся размещения общественных фондов, но они создали, в пределах ограниченных областей, государственные механизмы, облегчающие принятие решения по альтернативным расходам. Наиболее ярким примером является Комитет по водным ресурсам (Национального совета планирования ресурсов) и его подразделения - комитеты осушения водоемов.[18] Данный механизм дает возможность обсудить альтернативные варианты целей и последствий расходов - вопросы, которые не могли бы быть подняты без такого механизма. Возможно, подход к практической разработке этого вопроса заключается в проведении решения через государственный механизм так, чтобы сопоставить альтернативы и вывести значения относительных величин. Это результат большинства существующих институциональных устройств; но так вопрос ставится редко, правительственная структура, особенно федеральные подразделения, часто мешает оценке альтернатив.

Можно возразить, что для лучшего выполнения отдельных общественных функций, желательно иметь из года в год стабильное количество средств, а положение о том, что существует или должна существовать мобильность ресурсов между данными общественными функциями ошибочно. Это утверждение несомненно обладает достаточной значимостью. За последние несколько лет произошли некоторые важные сдвиги относительно финансирования различных функций правительства. Даже небольшие поправки, незначительные изменения в ту или иную сторону могут иметь очень большое значение. Точно так же как и индивидуальный потребитель, государство может иметь минимальную сумму расходов, на которые оно согласно идти, но вопрос об оценке относительной полезности альтернативных расходов становится более существенным по мере приближения к точке предельной полезности. Более того, внутри государственной экономики в большей степени, чем в частной, присутствуют трения (по характеру институциональные), которые затрудняют и замедляют внесение поправок в распределении ресурсов в соответствии с меняющимися потребностями.

Попытки более точно удостовериться в относительных "ценностях" государственных служб могут быть признаны бесполезными из-за влияния групп давления во время процесса распределения средств. Каждое расходующее ведомство имеет свою клиентуру, которую оно выстраивает в боевой порядок в битве с бюджетными органами.[19] И есть те, которые могли бы утверждать, что распределение расходов, являющееся результатом взаимодействия этих сил, максимально увеличивает эффективностью этих расходов, так как отражает общественное согласие по поводу относительной ценности различных государственных служб. Если бы это было правдой, то можно было бы добиться более эффективного использования ресурсов, точнее разделяя их в зависимости от политической силы интересов борющихся за ассигнования. То, что финансовый законопроект отражает общественное согласие, звучит подобно известной мистической доктрине "общей воли". Приходится все время совершать выбор между требованиями различных групп; и возможно правда, что в вынесении решений чаще учитываются, скорее факторы, а не оценки относительной политической силы борющихся групп. Теория влияния предлагает потенциальное развития бюджетных бюро и подведомственных им учреждений в стратегически расположенной сильной бюрократической структуре, имеющих закрепленные права в социальном обеспечении, в противоположность узким интересам расходующих ведомств.

Не следует делать заключение, что можно сформулировать набор принципов, на основе которых измученный бюджетный работник мог бы разработать автоматический способ распределения финансовых ресурсов. Все же данную проблему нужно изучать в нескольких направлениях. Ценные результаты может дать ее дальнейшее изучение с точки зрения экономической теории и политической философии. Теория предельной полезности, разработанная наиболее тщательно применительно к рыночной экономике, приобретает ореол нереальности, когда применяется к государственным расходам. Наиболее выгодное использование общественных фондов[20] осуществляется путем ценностных предпочтений между целями, не приведенными к общему знаменателю. Сформулированный таким образом, данный вопрос является предметом изучения политической философии: тщательный анализ в этом плане будет чрезвычайно важен для осознания проблемами бюджетного осуществления программ политических действий, какого бы оттенка они не были. Дискуссия также предлагает желательность тщательного и исчерпывающего анализа бюджетного процесса. В частности, какие силы принимают участие в составлении государственных бюджетов? Какие факторы определяют решения бюджетных чиновников? Какая конкретно роль отводится законодательной власти? На федеральном уровне сфера исследований шире, включая не только центральное бюджетное ведомство, но также и бюджетные отделы департаментов. Особенно необходимы исследования процесса согласования в Конгрессе.[21] Для работающего, в бюджетной сфере чиновника, смысл настоящего обсуждения заключается прежде всего в рассмотрении смет в плане альтернатив - решения, которые всегда принимаются, но не всегда осознанно. Что касается кадровой политики бюджетных учреждений, то встает вопрос: благоразумна ли опора только на людей, обученных бухгалтерскому учету и финансовым процедурам. Тысячи мелких решений, принятых бюджетными учреждениями вырастают во внушительные бюджетные документы, которые за счет своей массы часто способны поглотить те документы, которые имеют силу окончательного решения. Мы должны внимательно посмотреть на подготовку и рабочие представления этих чиновников с тем, чтобы бюджет мог наиболее правдиво отразить общественный интерес.[22]



Примечания




[1] См. Бак, Государственное бюджетирование (A.E. Buck, Public Budgeting, New York, 1929); Вилнер Санделсон (J.Wilner Sundelson, Budgetary Methods in National and State Governments) (Нью-Йоркская Государственная Комиссия по налогам, специальный отчет №14, 1938) (New York State Tax Commission, Special Report No. 14, 1938); там же, "Budgetary Principles," Political Science Quarterly 50 (1935), 236-263.

[2] Лайонелл Роббинс, Очерк о природе и значении экономической науки, (2-е изд., Лондон, 1935) (Lionell Robbins, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science (2nd ed., London, 1935), p. 16.

[3] Если бы мнение о том, что государство сначала определяет свои расходы, а затем повышает доходы до необходимого уровня было верно, то бюджетные чиновники не сталкивались бы с проблемой дефицита бюджета. Однако эта проблема, проблема дефицита в национальной экономике, существует почти постоянно - свидетелями чего являются бюджетные чиновники, осаждаемые различными департаментами с просьбой о денежных средствах.

[4] См. Бак (Buck), см. ранее, Глава. 11.

[5] Усовершенствование стандартов для оценки эффективности действия особых функций - совершенно независимо от качества этих функций - до сих пор осуществляется примитивным образом. Подобные стандарты, по крайней мере, применительно к бюджету, требуют расчета издержек, что подразумевает наличие единицы измерения. Необходим также и сравнительный стандарт, например, деятельность конкретного ведомства на протяжении предыдущих финансовых периодов, или же функционирование подобных ведомств в аналогичных условиях. При отсутствии несовершенных способов измерения должностные лица, занимающиеся бюджетом или связанными с ним областями часто отбрасываются назад к альтернативным вариантам рассмотрения индивидуальных вопросов - три клерка, два посыльных, семь стенографисток и т.д. - практика, которая часто является причиной раздражения в отношениях между действующими должностными лицами. Несмотря на то, что наше знание бюджетного поведения неглубоко, справедливо будет предположить, что вопрос эффективности деятельности, направленной на достижение конкретной цели, безнадежно запутан, смешан с определением относительной ценности различных целей. Должностные лица часто робеют перед экспериментированием с различными способами измерения, однако можно предположить, что с помощью показателей эффективности функционирования следует переключить внимание соответствующих чиновников, занимающихся бюджетом, от озабоченности внутренними деталями к основному вопросу относительной ценности услуг.

[6] См. напр. Х.Л. Лутс, Государственные финансы (H. L. Lutz, Public Finance)

[7] Исследования в области государственных финансов (Лондон, 1923), стр. 50. (A Study in Public Finance (London, 1923), p. 50. См. также Е.Р.А. Селигман, "Социальная теория финансовой науки" и Джеральд Колм "Теория общественных расходов" в Летописи Американской Академии Политических и Общественных наук 183 (1930), 1-11. (E.R.A. Seligman, "The Social Theory of Fiscal Science," Political Science Quarterly 41 (1926), 193-218, 354-383, и Gerald Colm, "Theory of Public Expenditures," Annals of the American Academy of Political and Social Science)

[8] Обзор литературы см. в Мабей Л. Уолкер, Муниципальные расходы (Балтимор, 1930) (Mabei L. Walker, Municipal Expenditures (Baltimore, 1930)), Глава. 3.

[9] В этой связи см. С.Х. Вуди, Рост федерального управления 1915-1932 (Нью-Йорк, 1934) (C. H. Woody, The Growth of Federal Government 1915-1932 (New York, 1934).

[10] В области государственных финансов, полезное исследование было проведено Лэйбовицем. См. И.М. Лэйбовиц, Публичная политика и государственные финансы в Иллинойсе (Комитет по общественным наукам, Университет Чикаго, в ожидании публикации) (I. M. Labovitz in Public Policy and State Finance in Illinois (Social Science Research Committee, University of Chicago, Publication pending)).

[11] См. Ф.А. фон Хайек, Планирование в коллективной экономике (Лондон, 1935) (F. A. von Hayek, ed., Collectivist Economic Planning (London, 1935)).

[12] Х.Д. Дикинсон, "Формирование цены в социалистическом обществе", Экономический журнал 43, 237-25. (H. D. Dickinson, "Price Formation in a Socialist Community," Economic Journal). См. также Е.Ф.М. Дарбин, "Экономическое исчисление в плановой экономике", Экономический журнал 46 (1936), 676-690 (E. F. M. Durbin, "Economic Calculus in a Planned Economy," Ecomonic Journal) и А.Р. Суизи, "Экономист в социалистической экономике" в (A. R. Sweezy, "The Economist in a Socialist Economy," in Explorations in Honor of F. W. Taussig (1936), 422-433.

[13] Ф.М. Тайлор, "Руководство производством в социалистическом государстве", Американское экономическое обозрение 19 (1929), 1-8. (F. M. Taylor, "The Guidance of Production in a Socialist State," American Economic Review).

[14] См. ранее, 238. Говоря о Советской России, Браун (Brown) и Хайнрихс (Hinrichs) считают, что "при плановой экономике, функционирующей, под давлением с целью выпуска заранее определенной продукции, решение об установлении большинства цен является по существу политическим." "Плановая экономика советской России" ("The Planned Economy of Soviet Russia," Political Science Quarterly 46 (1931), 362-402).

[15] Дж.М. Кларк, Экономика планирования общественных работ (Округ Колумбия: Правительственная типография, 1935) J. M. Clark, Economics of Planning Public Works (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1935); А.Д. Гейер, статья Общественные работы в богатстве и бедности (Нью Йорк: Национальное Бюро экономических исследований, 1935) A. D. Gayer, Public Works in Prosperity and Depression (New York: National Bureau of Economic Research, 1935). См. также очерк Симеона Лиланда Планирование общественных работ (Округ Колумбия: Правительственная типография, 1936) (Simeon E. Leland, National Resources Committee, Public Works Planning (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1936)

[16] Критерии и планирование общественных работ (Округ Колумбия: Совет по национальным ресурсам, мимеография, 1934) Особо см. стр. 165-168.(Criteria and Planning for Public Works (Washington, D.C.: National Resources Board, mimeographed, 1934).

[17] Комитет по национальным ресурсам. Будущее государственного планирования (Округ Колумбия, Правительственная типография, 1938), стр. 19 (National Resources Committee. The Future of State Planning (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1938)). Дж. Рив (J. Reeve) обратил мое внимание на факт того, что решение проблемы распределения общественных затрат стало более сложным также из-за возрастающего числа альтернативных направлений расходов.

[18] Анализ деятельности Водного комитета по пунктам, соответствующим рассматриваемым в этой работе см. National Resources Committee, Progress Report, December, 1938, pp.29-36. Пример деятельности см. в National Resources Committee, Drainage Basin Problems and Programs, 1937 Revision (Washington, D.C.: Government Printing Office, 1938).

[19] Е.Б. Логан, "Групповое давление и государственные финансы", Летопись Американской академии политических и общественных наук 179 (1935), 131-135) (E. B. Logan, "Group Pressures and State Finance," Annals of the American Academy of Political and Social Science), и Дэйтон Дэвид МакКин, "Влияние законодательной власти Нью Джерси" (Нью Йорк, 1938 Глава 5.) (Dayton David McKean, Pressures of the Legislature of New Jersey (New York, 1938).

[20] Эта тема совершенно другой аспект проблемы определения "общественного интереса", за решение которой Е. П. Геринг берется в своей работе Государственное управление и государственный интерес. (E. P. Herring, Public Administration and Public Interest.)

[21] Полезные методологические идеи можно почерпнуть из работы проф. Шаттшнайдера Политика, давление и тариф (Schattschnider's, Politics, Pressures, and the Tariff).

[22] В работе учтены комментарии и рекомендации И. М. Лабовица (I. M. Labovitz) и Гомера Джонса (Homer Jones), сделанные ранее.