К теории бюджетирования
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика





















































К теории бюджетирования

Администрация



Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 973



дтхзйе дплхнеофщ

Общественные отношения, регулируемые административным правом
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
ОДЛУКУ О ОСНИВАЊУ - АКЦИОНАРСКОГ ДРУШТВА
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
Понятие и виды предприятий, учреждений
ТИПОВАЯ ФОРМА ДОВЕРЕННОСТИ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМОЙ ВЕКСЕЛЕПРИОБРЕТАТЕЛЕМ ПРИ ПОЛУЧЕНИИ ВЕКСЕЛЯ В БАНКЕ
Законность, дисциплина, целесообразность
Административный надзор
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ
 

К теории бюджетирования

Основной вопрос формирования расходной части государственного бюджета таков: на каком основании принимается решение ассигновать «Х» долларов на хозяйственную деятельность «А», а не на деятельность «Б», или почему налогоплательщику не разрешается использовать эту сумму в личных целях? Более десяти лет назад В.О.Ки обратил внимание научной общественности на отсутствие теории бюджетирования, которая помогла бы найти ответ на этот вопрос.1 Отмечая, что бюджетирование является по сути формой прикладной экономики, поскольку требует распределения дефицитных ресурсов между конкурирующими областями спроса, профессор Ки утверждал, что вопрос бюджетирования должен быть рассмотрен с позиций экономической теории.

Целью этой статьи является анализ трех принципов экономической теории,2 которые представляются применимыми в бюджетном процессе и могут быть использованы при создании экономической теории бюджетирования. Вкратце, эти принципы могут быть сформулированы следующим образом:

1. Поскольку ресурсы ограничены по отношению к спросу, можно применить следующий экономический критерий: результат затраты средств должен оправдывать стоимость затрат при учете упущенных выгод. Следовательно, бюджетный анализ – это, в основном, сравнение относительной полезности альтернативного использования денежных средств.

2. Инкрементальный анализ (т.е. анализ дополнительных выгод, полученных от дополнительных затрат), является необходимым, т.к. связан с феноменом убывающей или предельной полезности. Анализ приращений необходим и полезен только в маргинальных областях, т.е. в тех границах, где дополнительные расходы на любые цели привели бы к одной и той же отдаче.



3. Сравнение относительной выгоды можно провести, исходя из относительной результативности в достижении общей цели.

Первая часть этой статьи будет посвящена рассмотрению данных принципов. Во второй части будет рассмотрен новый подход к бюджетному анализу, так называемый альтернативный бюджет, основанный на применении трех вышеуказанных принципов. Главное внимание в данной статье будет уделено возможности использования ряда экономических теорий в бюджетном анализе. Статья касается, в основном, проблем федерального уровня, но общие принципы применимы как на штатном уровне, так и на уровне местного самоуправления.

1

Относительная полезность

Бюджетные решения должны быть приняты на основе теории относительных полезностей. Не существует абсолютного критерия полезности. Сказать, что расходы на определенную цель являются желательными и необходимыми, будет недостаточно. Расходы должны иметь большую полезность, чем если бы средства были использованы на другие цели.

_____________________

Источник: Перепечатано с разрешения Public Administration Review @ 1952 by the American Society for Public Administration ASPA 1120 G Street N W, Suite 500, Washington DC 20005 ALL rights reserved.

Сравнение относительной полезности альтернативного использования средств жизненно важно, так как человеческие потребности не ограничены, в отличие от ресурсов. Следовательно, бюджетирование необходимо, так как наши потребности превышают наши возможности. Человеческие потребности практически не ограничены. Хотя за последние десятилетия объем ресурсов значительно вырос, все же он далеко не обеспечивает наши возможности. Было бы хорошо, если бы у нас было достаточно ресурсов, но это не так. Некоторые потребности могут быть обеспечены лишь частично, другие – не могут даже в малой степени.

Дефицитность ресурсов по отношению к потребностям представляет собой проблему на любом уровне составления бюджета. Общественные службы потребляют дефицитные ресурсы и трудовые ресурсы, которые могут иметь альтернативное использование. Если ресурсы используются в общественном секторе, следовательно, их нельзя использовать для удовлетворения личных потребностей. Если в госслужбах ресурсы направляются на деятельность «А», их нельзя использовать в деятельности «Б». Говоря на «языке денег», проблема дефицитности ресурсов связана с распределением ассигнований. Являясь налогоплательщиками, все мы оказываем давление на Конгресс, требуя уменьшения федеральных налогов, с тем, чтобы для удовлетворения наших личных потребностей оставалась большая часть наших явно недостаточных личных доходов. Учитывая это давление, Конгресс обычно выделяет меньше ассигнований, чем запрашивает Президент и группы лоббирования. Президент, в свою очередь, запрашивает у Конгресса меньший объем ассигнований, чем общая сумма проекта бюджетных расходов, предлагаемых руководителями административных учреждений. Госучреждения редко имеют достаточно фондов, чтобы осуществить свои планы или удовлетворить потребности населения.

Учитывая ограниченность ресурсов, конгрессмены и чиновники должны делать выбор. Имея определенные фонды, можно позволить себе одно или другое, но не то и другое вместе. Что должно послужить основой для выбора?

Экономисты, специализирующиеся по проблемам дефицитности ресурсов, на этот вопрос имеют общий ответ. Этот ответ дает теория предельной полезности. Теория эта, в плане применения к государственному бюджетированию, была сформулирована профессором Пигу следующим образом:

Говоря о распределении, в отличие от совокупной стоимости, не основных правительственных расходов, совершенно ясно, что подобно частному лицу, обеспечивающему большую полезность своего бюджета, сохраняя определенный баланс между различными целями расходов, поступает и общество, используя для этой цели правительство. В обоих случаях сбалансированность бюджета обеспечивается постулатом, гласящим: ресурсы должны быть распределены между различными направлениями так, чтобы предельная полезность была для них всех одинаковой. Расходы на военные корабли и пособия для неимущих должны быть распределены таким образом, чтобы до последнего затраченного шиллинга полезность была бы одинаковой в обеих областях.

Здесь мы имеем, согласно этому постулату, критерий, с помощью которого можно решить проблему распределения расходов по разным статьям. 3

Другие аспекты теории предельной полезности будут рассмотрены в следующих главах. Здесь мы хотим отметить, что эта теория ставит проблему в плане относительной, а не абсолютной ценности. Чтобы решить, как распределять бюджетные фонды между военными кораблями и пособиями малоимущим, мы должны сравнить относительную ценность результатов альтернативного использования средств. Стоит ли тратить дополнительный миллион долларов на военные корабли? Мы можем ответить «да», только если считаем, что получим более ценные результаты, чем получили бы, потратив этот миллион долларов на помощь неимущим.

Рассматривая эту проблему в плане затрат, а не результатов, экономисты приходят к тому же выводу. В основном, как объясняется в концепции «вмененных» или «замещенных» затрат, «стоимость любой вещи есть количество всех других вещей от которых пришлось отказаться в пользу первой».4 Если Робинзон Крузо понимает, что у него есть время, чтобы построить дом или словить рыбу, но нет времени на то и другое, стоимость дома определяется стоимостью рыбы, которую о 818b14ci н не выловит, или наоборот. Стоимость любой вещи, таким образом, содержит стоимость иной альтернативы использования средств.

Какое значение имеют, с точки зрения бюджетного анализа, эти концепции относительной полезности и замещенных затрат? Они определяют, что главной целью бюджетного анализа является сравнение относительной полезности результатов альтернативного использования средств. Если, ознакомясь с обоснованием бюджетного запроса ассигнований на тот или иной вид деятельности, составитель бюджета убеждается в желательности и необходимости этого вида деятельности, это означает, что его работа только началась. Чтобы какой-либо вид деятельности был оправдан в плане наиболее выгодного использования средств, полезность затрат на данный вид деятельности должна быть более желательна и необходима, чем от альтернативного использования бюджетных фондов. И с другой стороны, бюджетный запрос на ассигнования не может быть законным образом отвергнут по той только причине, что затраты на данную деятельность слишком велики. Затраты и результаты должны рассматриваться совместно. Затраты на данную деятельность должны определяться их выгодами, и выгоды должны оправдывать затраты с учетом альтернативных или вмененных, упущенных выгод.

Инкрементальный анализ

Если основным принципом бюджетного анализа является соответствие результатов затратам, то в процессе бюджетирования должно осуществляться сравнение относительной полезности. Как можно осуществить такое сравнение?

Эту проблему можно решить с помощью концепции предельной полезности. Метод, вкратце, состоит в следующем. Имеющиеся в наличии ресурсы должны быть разделены на приращения, далее определяется, какое из альтернативных использований каждого приращения даст наибольшую выгоду. Необходимость проведения инкрементального анализа обусловлена феноменом убывающей полезности. Это означает примерно следующее: при получении дополнительных единиц товара или услуги полезность каждой последующей единицы товара или услуги падает. Если получено достаточно единиц товара или услуги, дополнительная единица может не иметь никакой ценности вообще или может быть убыточной. Например, автомобилю необходимо иметь четыре шины, пятая шина не так важна, но иметь ее желательно, шестая же шина будет просто лишней. Хотя шестая шина будет стоить столько же, сколько каждая из предыдущих пяти, ценность ее значительно меньше. Принимая решение относительно того, сколько шин следует приобрести, мы должны рассмотреть полезность каждой дополнительной шины.

Учитывая феномен убывающей полезности, мы не видим смысла в попытках определения общей или средней полезности, общего объема расходов на данный товар или вид деятельности. Мы должны анализировать полезность каждого приращения. Если производство одного миллиона реактивных гранатометов поможет выиграть войну, нельзя считать, что два миллиона гранатометов поможет выиграть войну в два раза легче или скорее. Возможно, число солдат, стреляющих из гранатометов, недостаточно. Независимо от того, насколько ценны могут быть гранатометы для перевеса в войне, на шкале убывающей полезности будет достигнута точка, где дополнительные расходы на гранатометы окажутся бесполезными. Поскольку имеющиеся ресурсы не позволяют нам удовлетворять все наши потребности, мы конечно же, не можем производить что-либо, что не будет или не сможет использоваться.

Но мы также не можем полагать, что использовали бы ресурсы лучшим образом, если бы не производили гранатометов больше, чем может быть задействовано. Возможно, трудовые и материальные ресурсы, необходимые для производства последней тысячи гранатометов, могли бы быть использованы более эффективно, если бы были направлены на выпуск гранат или другого вида продукции. Эти доводы снова приводят нас к основному критерию, определяющему, какую сумму мы должны потратить на каждый вид деятельности. Мы должны ассигновать достаточный объем средств на производство гранатометов с тем, чтобы последний истраченный на них доллар оказался также полезен, как и последний доллар, вложенный в производство гранат или другого вида продукции. Следовательно, как утверждает теория предельной полезности, максимальная выгода может быть получена только если затраты распределены по отдельным направлениям таким образом, чтобы последний доллар, вложенный в каждый вид продукции, приносил одинаковую реальную выгоду.

Теория предельной полезности делает ясным, что сравнение дополнительных полезностей инкрементов является значимым и необходимым только в предельных точках. Анализируя степень полезности каждого приращения расходов на предельном уровне, мы можем спросить, какова будет цена замещения, если предполагаемые расходы на функцию «А» сократить на тысячу долларов? Сможет ли эффективность возрастать так, что объем производства не придется сокращать? Каковы были бы последствия снижения уровня качества? Или уменьшения количества продукции? Или переноса части объема работы на другое время?

Проблему полезности замещения можно решить, только рассмотрев все эти вопросы. Будут ли потери больше или меньше, если уменьшение объема расходов на тысячу долларов коснется функции «Б», а не функции «А»? Этот вопрос поднимает самую трудную и насущную проблему. Как можно сравнить полезность несхожих функции? Каким образом можно сравнить ценность разработки атомной бомбы и исследование способов лечения раковых заболеваний? Или общественных дорог и школ? До сих пор мы не показали, как ответить на этот вопрос. Мы только сузили сферу поиска, определив, что полезность различных функций нужно сравнивать, используя приращения, а не общий объем затрат, и что сравнение полезности приращений затрат нужно проводить только в предельных точках. Сравнение инкрементов в предельных точках является лишь инструментом анализа, хотя, как мы полагаем, и полезным. Он не дает ответа на эти вопросы, но помогает сосредоточиться на реальных вопросах проблемы.

Относительная результативность

Относительную ценность разных понятий нельзя сравнить, если они не имеют общего знаменателя. Общим аспектом исследования атомной энергетики и способов лечения рака, строительства общественных школ и дорог, является общая цель, которую каждый из них помогает достичь. Эти, так же, как и другие виды государственной и частной деятельности, служат для обеспечения человеческих нужд и потребностей. Мы можем сравнить их полезность, только сравнивая относительную результативность в достижении ими общей цели.

Если вернуться к вышеупомянутому примеру, мы не производим гранатометы ради производства гранатометов. Мы производим их ради победы в войне. Хотя гранатометы, гранаты, солдатские продуктовые пайки – вещи несравнимые, они служат достижению общей военной цели. Относительная ценность этих несравнимых видов продукции может быть определена при выявлении их относительной результативности для обеспечения победы в войне. Мы также не ведем войны ради самих войн. В войнах участвуют для достижения более глобальной цели – национальной безопасности. Для достижения этой же цели оказывается и экономическая помощь зарубежным странам. Поскольку эти два вида деятельности имеют общую цель, сравнение относительной ценности военных действий и экономической помощи можно осуществить, только определяя их результативность в достижении этой цели.

Давайте рассмотрим другой пример, менее общий и в большей степени поддающейся оценке, чем обеспечение национальной безопасности. Сотрудники отдела снабжения и инженеры выполняют совершенно различные функции. Но если они работают в организации, ведущей, например, строительные работы, они трудятся для достижения цели, общей для всей организации. Действуя с учетом заранее фиксированного уровня общего объема затрат, руководитель организации сталкивается с вопросом: принесет ли часть средств, ассигнованных отделу снабжения, большую отдачу, чем если бы эти средства были направлены в инженерный отдел. Этот вопрос подразумевает сравнение ценностей несравнимых вещей, идет ли речь о частной компании или о государственном учреждении. Более того, ни компания, ни учреждение не сможет определить вклад отдела снабжения или инженерного отдела в общую цель, оперируя точными числами. Тем не менее, исходя из соображений здравого смысла и имея достаточную информацию, любой даст один и тот же ответ на эти вопросы, при условии, что глобальная цель была определена заранее. Если целью организации является возведение постройки в соответствии с технико-экономическим обоснованием за срок в «Х» месяцев и не превышая сметы в «У» долларов, эта цель представляет собой общий критерий оценки. Ответ будет зависеть от прогнозов и относительной надобности. Например, если проектные работы выполнены в срок, а само строительство затягивается из-за задержки в оформлении заказов на стройматериалы, увеличение штата отдела снабжения принесет большую отдачу, чем увеличение штата инженерного отдела. С другой стороны, если конструкторские работы превышают временной лимит и вследствие этого сотрудники отдела снабжения не имеют конструкторских спецификаций для оформления заказов, большую отдачу будет иметь увеличение штата инженерного отдела.

Оценка в плане относительной результативности в достижении общей цели является вторым основным методом бюджетного анализа.5

Оценка способности достижения общих целей – это другой способ выражения той мысли, что альтернативные средства можно оценить с учетом результата, который они должны достичь, и который является, в свою очередь, средством достижения более глобальной цели. Разумеется, для этого требуется определение конечных целей. Как можно принять эти главные решения? Живя в демократическим обществе, мы задаемся вопросом не о том, как принимаются эти решения, а скорее, кем они принимаются. Идеалом демократии является такая ситуация, когда желания людей, чем бы они ни были вызваны, и какими бы нереальными они не казались, должны направлять деятельность Правительства. Народные представители в Конгрессе принимают главные решения, определяющие глобальные цели деятельности госслужб. Эти решения, имеющие форму законов и постановлений об ассигнованиях, являются основой для экономических расчетов в государственном аппарате; подобно тому, как поведение потребителя на рынке является основой для решений в частном секторе экономики.

Таковы некоторые элементы экономической теории бюджетирования. Экономическая цель последнего – это обеспечение наилучшего использования наших ресурсов. Чтобы соответствовать этому критерию, прибыль полученная от вложенных средств должна превышать издержки с учетом вмененных затрат. В качестве первой стадии применения этого критерия, мы можем использовать инкрементальный анализ в предельных точках, с целью концентрации внимания на том, где сравнение полезностей является необходимым и значимым. Полезности сравниваются с целью определения их относительной результативности в достижении общей цели. Анализ в плане достижения общей цели требует набора основных предпосылок, которые обнаруживаются в конечных целях, определяемых Конгрессом, действующим в интересах всего народа. Это значит, что американский народ возложил на Конгресс ответственность за решение проблемы, как обеспечить «наилучшее использование средств» на уровне федеральной власти.



Практические ограничения

Хотя приведенные выше утверждения, касающиеся относительной полезности, инкрементального анализа и относительной результативности, представляются в каком-то смысле теоретически верной формулой бюджетирования, ее не всегда легко применить на практике. Часто невозможно получить точные цифры, необходимые для уравнений. Хотя с теоретической точки зрения формула является действенной, даже если приходится приблизительно определять цифры для использования в уравнениях, но практическая польза от полученных ответов будет зависеть от точности цифр.

Область, где трудно получить точные цифры, включает в себя прогнозирование будущих условий и потребностей. Как уже было отмечено, полезность определяется потребностями, а потребности время от времени меняются. Например, сравнивая относительную полезность пушек и масла, мы будем соизмерять их полезность по-разному в разное время, в зависимости от того, находимся ли мы в состоянии реальной войны, холодной войны или вообще в отсутствие войны. Баланс между расходами на здравоохранение и содержание полиции будет сводиться в одной точке, если имеется рост инфекционных заболеваний, в то время как низок уровень дорожно-транспортных происшествий. Баланс будет сводиться в другой точке, если состояние общественного здравоохранения хорошее, но уровень дорожно-транспортных происшествий вызывает тревогу

Бюджетные решения должны быть основаны не только на существующих относительных потребностях, но также на прогнозах того, какими будут потребности завтра, в следующем году или в следующем десятилетии. Это положение наиболее убедительно можно проиллюстрировать решением федерального правительства по созданию атомной бомбы во время Второй мировой войны. В то время никто не знал, возможно ли создание атомной бомбы или можно ли создать атомную бомбу своевременно, чтобы с ее помощью выиграть войну. В результате, принимая решение переориентировать громадный объем дефицитных ресурсов для достижения этой цели, правительство должно было пойти на рассчитанный риск. Его решение было основано не только на точной информации, но и на прогнозах на будущее и на представление о ценностях, которые нужно будет реализовать в будущем.

Существует, наверное, столько бюджетных оценок прогнозируемых потребностей, сколько и бюджетных оценок относительной выгоды от затрат, направленных на удовлетворение этих потребностей.

Мало того, что в некоторых случаях бюджетные решения по поводу будущих потребностей и задач должны быть основаны на чистых догадках, но и характер административной деятельности часто таков, что выполнение задач в сопоставлении с затратами не может быть точно измерено, даже после их выполнения. Как можно определить, например , объем предотвращенных последствий от пожара на каждую 1000 долларов, затраченных противопожарной службой?

Возможно, именно вследствие того, что часто бывает трудно получить точные цифры, профессор Ки выразил сомнение в возможности применения теории предельной полезности в анализе государственного бюджета. Вот его вывод:

Концепция предельной полезности, наилучшим образом разработанная для анализа рыночной экономики, кажется нереальной, когда применяется к расчетам государственных затрат. Наиболее выгодное использование общественных фондов в конечном счете становится вопросом предпочтения не имеющих общего знаменателя целей. Как таковой, этот вопрос является проблемой политической философии.6

Имеются точные цифры в наличии или нет, необходимо делать оценки и принимать решения. Отсутствие точных цифр не делает несостоятельными определенные нами основные принципы и методы расчетов. Оценку верности методов нужно сделать, основываясь на том, приведут или нет данные методы к обоснованным заключениям, если предположить, что в уравнениях были использованы верные цифры. Получение верных цифр, будучи основной и сложной проблемой, является самостоятельной задачей, отличной от задачи разработки методов расчетов.

С другой стороны, профессор Кей возможно сомневался в верности основного принципа. Абсолютно справедливо, как подчеркивает Ки, что бюджетирование включает в себя учет ценностных предпочтений, которые должны скорее основываться на философии, чем на науке или логике. Мы согласны с тем, что это является философской проблемой, но не исключительно таковой, так как здесь также могут быть применимы экономические методы. Проблема ценностей много лет была одной из главных проблем для экономистов. Они не рассматривают эту проблему с точки зрения попытки выработать абсолютный критерий ценности или с точки зрения определения целей и задач, к достижению которых следует стремиться. В большей степени они концентрируются на методах, необходимых для достижения наиболее полезного использования дефицитных ресурсов, каковы бы ни были существующие критерии оценки полезности. В то время как философ определяет для нас цели, к достижению которых следует стремиться, экономист помогает нам достичь этих целей наиболее эффективным способом. Следовательно, как я полагаю, экономический подход к проблеме ценностей, как он выражен в теории предельной полезности, может быть признан полезным подходом к государственному бюджетированию.

Изложенные в данной статье взгляды, касающиеся применения экономических методов к бюджетному анализу, абсолютно не соответствуют точке зрения некоторых экономистов. Людвиг фон Мизес, например, в своей книге «Бюрократия»7 утверждает, что не существует метода экономических расчетов, который можно применить в госуправлении. Можно установить, как я думаю, что проблема в госуправлении поскольку она существует, возникает скорее из-за отсутствия точных цифр, чем из-за отсутствия самого метода.

Главный аргумент Др.Мизеса заключается в том, что у чиновников нет способов определения относительной полезности административной деятельности, так как их деятельность не имеет рыночного эквивалента стоимости. Поэтому, как утверждает Мизес, госслужбы не имеют ценностного критерия своей деятельности. В частном бизнесе, как указывает Мизес (стр.26), «первичной основой экономических расчетов является оценка всеми потребителями товаров широкого спроса» на рынке. Далее «экономические расчеты позволяют фирме приспосабливать продукцию к требованиям потребителей» (стр.27). С другой стороны, утверждает Мизес, «если государственным предприятием хотят руководить, не принимая во внимание соображений выгоды, то поведение потребителя больше не будет являться критерием его полезности» (стр.61). Следовательно, заключает Мизес, «проблемой бюрократического управления» является именно отсутствие методов расчета» (стр.49).

Мы можем согласиться с той частью его доводов, где говорится, что рыночные цены дают критерий полезности, являющийся основой экономических расчетов в частном бизнесе; но мы не разделяем его мнение, что госслужбы полностью лишены этого критерия. Как было отмечено, ассигнования, подобно рыночным ценам, определяют в количественном выражении, сколько представители народа готовы заплатить за товары и услуги, предоставляемые государством. Выделяя средства, конгрессмены выражают свое мнение относительно пользы от деятельности госслужб также определенно, как это делают потребители, покупая хлеб в булочной на углу. Фактически, конгрессмены являются для американского народа агентами по снабжению.

Какую функцию имеет критерий рыночной цены, определяя оправданность затрат на какую-либо деятельность? Одной из функций рыночной цены является обеспечение цифрами, необходимыми для определения того, как свести к минимуму издержки по выполнению какой-либо работы. Ничто, разумеется, не оправдывает затрат, если тот же результат может быть достигнут с меньшими издержками. В этом отношении рыночные цены также полезны в управлении, как и в бизнесе. Строя дороги, дома или плотины, даже организуя работу госучреждения, правительство должно по рыночной цене точно также приобретать сырье и рабочую силу, как и частный предприниматель. Если ориентиром для экономических расчетов является рыночная цена, то инженер, работающий в госучреждении, использует в уравнениях те же цифры, что и его собрат-инженер в частном бизнесе. Рыночные цены обеспечивают инженера необходимыми данными для расчета того, какое сочетание из имеющихся в наличии материалов, рабочей силы и техники потребует наименьших затрат.

Решив все сложные проблемы и сведя стоимость работы к минимуму, мы должны ответить на более общий вопрос: стоит ли вообще выполнять эту работу? Др. Мизес несомненно ответил бы, что в частном бизнесе работу стоит выполнить в том случае, если она приносит прибыль. Пытаясь просчитать, принесет ли данный вид деятельности доход, бизнесмен сталкивается примерно с теми же проблемами, что и правительство. Он должен прогнозировать ситуацию на рынке. Прогнозируемые им цифры могут быть или могут не быть верными. Подобным же образом, бизнесмен не всегда, даже по окончании отдельного вида деятельности, может определить, оказалась она прибыльной или нет. Еще не найден, например, метод для точного подсчета объема прибыли и убытков компании от таких видов деятельности, как реклама, исследования, программы соцобеспечения сотрудников. Более того, бизнесмен, даже если он хочет максимизировать прибыль, не может заниматься данным видом деятельности только из соображений ее доходности. Данный вид деятельности должен быть для него более выгоден, чем возможные альтернативные виды деятельности. Таким образом, перед ним стоит та же проблема сравнения относительных полезностей, что и перед чиновником госслужбы. Допустим, утилизация одного фунта металлолома на частном предприятии стоит 1 доллар, и этот металлолом может быть продан на рынке за 1,10 доллара за фунт, таким образом давая прибыль 10%. Следует ли автоматически из этого, что металлолом стоит перерабатывать? Совсем нет, поскольку фирма могла бы получить 20% прибыли, если бы рабочая сила и материалы использовались вместо этого для производства новой продукции.

Госучреждение в сходной ситуации использовало бы тот же метод расчета. В действительности, если бы госассигнования точно определяли количество, качество, нормативы и максимально допустимые единичные цены за каждую услугу, предоставляемую госучреждением, не только проблема экономического расчета была бы той же самой, но и ответ мог бы быть получен с использованием эквивалента прибыльности. Если бы госучреждение могло оказывать услуги с меньшими единичными издержками, чем установлено Конгрессом, то сэкономленные средства могли бы быть приравнены к прибыли и возвращены в Казначейство в качестве дивидендов налогоплательщикам.

Однако, во многих случаях услуги, предоставляемые госучреждениями, носят такой характер, что Конгресс не может принять точные спецификации. Например, производство плутония, находящееся в ведомстве Комиссии по атомной энергии, еще не достигло такого уровня, когда такие спецификации могут быть составлены. Конгресс, в сущности, дает указание Комиссии выпустить максимально возможное количество плутония в соответствии с наиболее приемлемыми, по определению Комиссии, спецификациями и не превышая общего уровня расходов в «Х» миллионов долларов. В таком случае Комиссия не имеет обоснования, чтобы точно определить, какое долларовое выражение установлено Конгрессом для стоимости фунта плутония. Тем не менее, Комиссия имеет возможность принять экономические решения. Может быть, придется решать проблему, стоит ли истратить «Y» долларов на утилизацию отходов плутония, которые накапливаются в ходе производственного процесса. Основанием для принятия решения может быть сравнение альтернативных способов достижения общей цели. Общей целью в данном случае является производство максимального количества пригодного к использованию плутония в течение точно указанного времени, не превышая лимитов по фондам и другим ресурсам. Для выполнения данной задачи Комиссия может позволить себе истратить столько на восстановление фунта плутония, сколько пришлось бы израсходовать для производства фунта нового плутония. Если бы она потратила больше или меньше этой суммы, общее количество произведенного за данный период времени и готового к применению плутония, было бы меньше, чем потенциально максимальный объем. Имея сходные проблемы, частный предприниматель выполнял бы точно такие же расчеты. Общая цель, которой является производство нового плутония и утилизация отходов, может быть определена скорее прибылью в долларах, чем в фунтах продукции, но ответ был бы тем же самым.

Когда правительство стоит перед проблемой, касающейся таких видов деятельности, как образование, поддержание международных связей и обеспечение отдыха граждан, где цели менее ощутимы и вещественны, где результаты в меньшей степени поддаются измерению, и где более сложно определить объем результатов, вытекающих из приращений расходов, то цифры, используемые в уравнениях, будут еще менее точными. Мы можем даже заключить, вопреки доводам Др. Мизеса, что разница между экономическими расчетами в частном бизнесе и в госсекторе заключается не столько в методах расчетов, сколько в наличии точных цифр для проведения расчетов.

П.

В проведенном выше анализе экономических принципов в применении к госбюджетированию, мы подчеркнули необходимость оценки бюджетирования, как проблемы относительных полезностей и рассмотрели применение к двух методов – инкрементального анализа и оценки относительной результативности для достижения общей задачи бюджетного анализа.

Говоря о значении применения этих идей в административной сфере, профессор Ки сказал: «Возможно, подходом к практическому выходу из данной проблемы является определение каналов проведения решений через административный аппарат с тем, чтобы путем сопоставления альтернатив добиться сравнения относительных полезностей».8

Бюджетный аппарат федерального правительства действительно достигает этой цели. При анализе федерального бюджета становится необходимым одновременно или почти одновременно рассмотреть все конкурирующие запросы со стороны Президента и Конгресса. Более того, на каждом уровне административной иерархии бюджетный анализ делает необходимым рассмотрение относительных ценностей конкурирующих требований в рамках каждой сферы полномочий.9

Однако, бюджетные оценки и расчеты редко подготавливаются таким образом, чтобы можно было легко провести сравнение относительных ценностей. Вследствие этого, ниже мы опишем в общих чертах бюджетную систему, разработанную для более легкого проведения таких сравнений и применения других принципов, вытекающих из проведенного ранее экономического анализа. После обзора этой системы, мы сравним ее с другими методами бюджетного анализа, используемыми в настоящее время.

Бюджетная система, которую мы будем описывать, будет названа альтернативной бюджетной системой. В соответствии с ее процедурой, от каждого чиновника, готовящего проект бюджета, являющегося либо основой для запроса на ассигнования, либо основой для запроса на часть уже выделенных ассигнований, потребуется подготовка оценки основных бюджетных расходов вместе с примерными проектами альтернативных бюджетов. Если сумма базового проекта расходной части равняется 100, альтернативные проекты могут составлять соответственно 80, 90, 110 и 120 процентов базового проекта. Число альтернатив может быть разным, в зависимости от ситуации. Обычно, для обеспечения достаточного спектра возможностей, видимо, было бы достаточно иметь три альтернативы. Чтобы обезопасить себя от ошибок, каждому нижестоящему чиновнику можно дать возможность составить один или более дополнительных альтернативных бюджетных проектов, суммарно превышающих максимальную цифру, определенную вышестоящим по уровню чиновником. С целью уделить больше внимания проблемам в приграничных областях, все суммы альтернативных бюджетных проектов должны колебаться в пределах от величины немного меньшей, чем наименьшая проектная сумма, которая по-видимому будет одобрена, до величины, слегка превышающей рекомендуемую сумму. В некоторых случаях могут понадобиться дополнительные ассигнования в объеме 10 процентов; в других случаях могут понадобиться большие или меньшие приращения ассигнований.

Определение альтернативных уровней бюджетных ассигнований должно будет начаться с Президента. Он отбирал бы альтернативные уровни общих государственных расходов и устанавливал бы соответствующие альтернативные уровни для каждого министерства и ведомства. В свою очередь, глава каждого министерства и ведомства устанавливал бы для каждого из своих подчиненных альтернативные уровни, которые соответствовали бы уже ранее установленным уровням ведомственных расходов.




В процессе подготовки альтернативных бюджетных проектов нижестоящий чиновник сначала определял бы, как это сейчас и делается, характер, количество и качество услуг, которые его отдел оказал бы налогоплательщикам, если бы была принята сумма базового бюджетного проекта. В дополнение к этому, он указал бы рекомендуемые изменения в плане услуг для каждого альтернативного бюджетного проекта, а также связанные с этим выгоды и потери.

На каждом последующем вышестоящем уровне ответственный чиновник рассмотрел бы альтернативные предложения, представленных несколькими подчиненными, отбирая предложения, по его мнению максимально отвечающие интересам налогоплательщиков, с учетом каждого альтернативного бюджетного плана, установленного на вышестоящем организационном уровне. В итоге, Президент представил бы проекты альтернативных бюджетов Конгрессу. На этом этапе альтернативы отражали бы основные моменты, определяющие программу работы всей системы управления в целом.

Преимущества альтернативного бюджетного метода будут выявлены при сравнении его с другими современными методами и приемами бюджетирования. Для удобства мы введем следующие обозначения методов бюджетирования:(а) свободное бюджетирование; (в) бюджетирование с предельной нормой затрат; (с) измерение рабочей нагрузки и оценка единицы услуг; (d) анализ увеличения – уменьшения расходов; (е) определение приоритетов; (f) постатейный контроль. Эти методы не являются взаимоисключающими; некоторые из них вполне можно было бы включить в число приемов альтернативного бюджетного планирования. Некоторые применяются, в основном, при составлении бюджетных проектов, другие – в бюджетном контроле.

Свободное бюджетирование

Отдельные ведомства федерального правительства, (а в определенные периоды времени и Бюджетное бюро), дают нижестоящим чиновникам возможность представить на рассмотрение единственный бюджетный проект на любую сумму, которую только ни решит рекомендовать подчиненный. Этот метод использовался не только для подготовки запросов на ассигнования, но также для представления долевых запросов на уже выделенные ассигнования, направляемых в адрес руководителей ведомств. Этот единственный проект представляет, в основном, оценки чиновника по оптимальной бюджетной программе для своего ведомства на будущий год, на которые, возможно, оказало сдерживающее влияние мнение чиновника об изменениях в его деятельности, с учетом существующего в данное время общего политического и экономического климата. Чиновник ничем не ограничен, и что касается запросов по объему ассигнований, они могут быть беспредельны. Поэтому, для обозначения этого метода нами было избрано короткое определение «свободный бюджет».

Объясняя правомерность такого рода бюджетной оценки, чиновник фактически говорит следующее: «Я думаю, является желательным (или важным, или обязательным), чтобы налогоплательщикам были оказаны обозначенные в бюджетном проекте услуги. Такая программа будет стоить «Х» долларов. Любые сокращения запрошенного объема средств лишат население чрезвычайно ценных услуг». Хотя такие общие утверждения, разумеется, подкрепляются более или менее точными фактами и цифрами, все же представленная информация оставляет много пробелов с точки зрения того, что необходимо вышестоящему чиновнику для сравнения значения каждого доллара, запрошенного одним подчиненным, со значением каждого доллара, запрошенного другими подчиненными.

Утверждения, которые лишь доказывают, что программа желательна, не отвечают потребностям вышестоящего чиновника, который стоит перед лицом необходимости уменьшения общей суммы, запрошенной подчиненными, не потому, что он считает, что запросы касаются нежелательных или ненужных услуг, но просто потому, что выкройка больше самого отреза. Бюджетные оценки и обоснования, представленные ему подчиненными по методу свободного бюджетирования, являются недостаточными, потому, что они не указывают точно, как изменились бы планы, если бы в наличии были меньшие объемы средств или потому, что они не дают конкретной оценки подчиненным последствий таких изменений в планах. К тому же, почти все бремя по определению того, где можно сделать сокращения с наименее пагубными последствиями, ложится на вышестоящего чиновника, который, естественно, в меньшей степени информирован в деталях, чем его подчиненные.

Каким образом подчиненный мог бы оказать большую помощь своему начальнику, если бы использовал метод альтернативного бюджетного анализа? В любом случае вклад подчиненного ограничен тем, что он рассматривает лишь часть проблемы, а не всю проблему в целом. Нельзя принять без внимательного изучения рекомендации нижестоящего чиновника относительно объема ассигнований на его определенную сферу деятельности. Ему недостает информации о других видах деятельности, информации, необходимой для того, чтобы провести сопоставление относительной полезности. Даже если бы чиновник обладал всей полнотой информации, было бы удивительно, если бы он не оценил свою деятельность выше, чем оценивают ее другие. Справедливость этого обобщения подкрепляется тем фактом, что совокупность бюджетных запросов от нижестоящих чиновников неизменно имеет больший объем, чем общество, выражающее свою волю через Конгресс, готово выделить на государственные услуги.

Однако, можно предполагать, что нижестоящий госчиновник внесет значительный вклад в составление бюджета, давая Конгрессу и Президенту рекомендации об относительной ценности конкурирующих бюджетных запросов, находящихся в сфере его компетенции, хотя от чиновника нельзя требовать сравнения бюджетных запросов в своей и других сферах полномочий. Нижестоящий чиновник может оказать незаменимую услугу, проводя сравнение относительной результативности каждого вида деятельности для достижения общих целей своего ведомства и указывая, как, по его мнению, любой проектный объем средств может быть наиболее оптимально распределен между программами его ведомства. В этом смысле услуги нижестоящего чиновника ценны не только потому, что необходим большой объем профессиональных знаний и опыта, как основы для подобных оценок, но также и потому, что временной фактор может вынудить Президента и Конгресс в большей мере положиться на его рекомендации.

Этот этап участия нижестоящего чиновника в формировании бюджета можно сравнить с услугами, оказанными мне архитектором, если я решу построить дом. Совет архитектора по поводу того, должен ли я истратить восемь, двенадцать или шестнадцать тысяч долларов на строительство дома не является очень полезным. С другой стороны, архитектор может оказать мне большую помощь, давая рекомендации о том, как наилучшим для меня образом, обустроить дом исходя из именно той суммы, которую я решу потратить.

Другим способом содействия нижестоящего чиновника являются его рекомендации вышестоящим о возможных выгодах и потерях, связанных с увеличением или уменьшением ассигнований на его участок административной деятельности. Такой вклад нижестоящего чиновника в составление бюджетного проекта можно сравнить с помощью, которую может оказать архитектор, анализируя, какие дополнительные детали можно внести в конструкцию дома с добавлением каждого приращения затрат и определяя, от каких деталей пришлось бы отказаться, если бы затраты были уменьшены на конкретные величины.

Альтернативные бюджетные проекты, подготовленные нижестоящими чиновниками, имели бы преимущества обоих этих видов содействия. Подчиненный дал бы свою оценку наилучшего использования альтернативных объемов средств, кроме того, он проанализировал бы, какие преимущества можно получить от использования каждого дополнительного объема фондов.

Бюджетирование с предельной нормой затрат

Если свободное бюджетирование представляет собой одну крайность, то другой крайностью является метод бюджетирования с учетом предельной нормы затрат. В соответствии с этим планом формирования бюджета, заранее устанавливается предельный объем бюджетных фондов, который не может быть превышен в проекте расходной части бюджета, составленным подчиненным. Такой потолок ставит исполнителя в то же положение, в котором оказался бы Президент, если бы он решил рекомендовать сбалансированный бюджет. В этом случае объем прогнозируемых доходов представляет собой предел бюджетных расходов, который он может рекомендовать.

Каковы бы ни были достоинства или недостатки в методе, предполагающем ограничение общего объема будущих государственных

расходов поступлениями в бюджет, реальное преимущество бюджетирования с учетом предельной нормы затрат заключается в том, что этот метод делает необходимым, на президентском уровне, проводить сравнение относительной ценности гораздо шире, чем это, возможно, имеет место при свободном бюджетировании. При свободном бюджетировании несложно включать в проект все новые, кажущиеся желательными, статьи и таким образом, в случае, если общий расход по «желательным» статьям превысит приемлемую цифру, передать ответственность за бюджетные решения на вышестоящий должностной уровень. Но предварительное ограничение нижестоящих в исполнительных структурах уровней заранее установленной и лишь одной предельной нормой затрат, влечет за собой опасность, связанную с вынесением приговора до того, как будут выслушаны показания. Основной причиной, почему от низшего по рангу чиновника требуются проекты бюджетных ассигнований, является то, что вышестоящие чиновники не имеют достаточно полной информации, времени и навыков, которые позволили бы им самим сделать бюджетные оценки. Каким же образом могут вышестоящие должностные лица оценить достоинства бюджетных проектов еще до того, как они представлены на рассмотрение? Заранее устанавливая предельные цифры, как можно быть уверенным в том, что лимит на один вид деятельности не слишком велик, а для другого не слишком мал?

Альтернативный бюджетный план, как и метод бюджетирования с предельной нормой затрат, делает необходимым сравнение относительных достоинств и недостатков альтернативного расходования бюджетных средств в пределах данной суммы на каждом организационном уровне, но вышестоящий чиновник не должен выносить окончательного решения по объему выделяемых средств до тех пор, пока не будет иметь всей полноты информации.

Измерение рабочей нагрузки и оценка затрат на единицу услуг

За последние годы в бюджетировании все большее внимание уделяется измерению рабочей нагрузки и определению стоимости единиц деятельности. Основной целью этого подхода является выявление единиц деятельности и определение, где это возможно, единичной стоимости услуг, так, чтобы бюджетные запросы можно было сформулировать следующим образом: «Для выполнения каждой единицы данного вида работы требуется «Х» долларов. Если вам нужно, чтобы мы выполнили 100 единиц, стоимость работы будет составлять 100 умноженное на «Х» долларов. Если вам нужно только 50 единиц данной работы, то стоимость будет 50, умноженное на «Х» долларов.

Такой подход пригоден в бюджетировании во многих случаях. Он дает некоторые числа, необходимые для проведения экономических расчетов, рассмотренных в Главе 1. Точные, поддающиеся количественному измерению оценки, если они уместны и осуществимы, лучше, нежели неопределенные обобщения. Однако, на некоторые бюджетные вопросы нельзя дать ответ с точки зрения данных о рабочей нагрузке и ее единичной стоимости. Эти данные покажут, сколько единиц деятельности выполняется в данное время, но не сколько их следует выполнить. Они показывают, какова единичная стоимость, но не какой она должна быть. Они могут дать, а могут и не дать определение качества работы, но они оставляют без ответа вопрос о надлежащих стандартах качества.

Еще одним ограничением в использовании измерения рабочей нагрузки является то, что, разработанными в настоящее время способами, невозможно измерить конечный продукт деятельности многих ведомств и учреждений. В других случаях, объем выполненной работы не является критерием ее значимости или ценности. Некоторые виды деятельности имеют характер «режима ожидания». Определенные службы, например, существуют для оказания помощи в чрезвычайных ситуациях, если такие возникнут. В таких случаях, чем меньший объем услуг нужно оказать, тем лучше. Такой характер имеет большая часть деятельности военных ведомств и противопожарных служб. К тому же, в других случаях объем выполненной работы не является адекватным критерием ее результатов. Это справедливо в отношении многих исследовательских проектов и деятельности правоохранительных органов. В исследовательской работе имеет значение именно конечный результат, а не объем работы, необходимый для его достижения. В деятельности органов правопорядка число мер по правонарушениям не является адекватным показателем, так как идеалом в данном виде услуг было бы полное отсутствие правонарушений.

Не имея адекватного способа измерения или даже идентификации конечного продукта в точных терминах, во многих случаях все-таки возможно разработать значимые системы измерения рабочей нагрузки во вспомогательных видах деятельности, необходимых для получения конечного продукта. Примерами здесь являются количество напечатанных писем, патрулируемое расстояние в милях или число оформленных заказов.Подробные сведения такого рода необходимы в бюджетировании, но и их использование, в основном, ограничивается низшими организационными уровнями. Один только объем подобной информации препятствует его широкому применению на высших уровнях.

Альтернативный бюджетный проект делал бы возможным использование данных о рабочей нагрузке и единичной стоимости в той степени, в какой это осуществимо в каждом случае. Соответственно каждой общей альтернативной цифре могут быть определены количество единиц деятельности, которые может быть выполнено, качественные стандарты и единичная стоимость. Таким образом, в альтернативном бюджетном методе можно было бы полностью использовать все преимущества метода измерения рабочей нагрузки. Кроме того, можно было бы получить и оценки подчиненных по вопросам, на которые нельзя ответить, используя лишь сведения о рабочей нагрузке. Такие вопросы затрагивают, например, выгоды и потери, связанные с выполнением альтернативных объемов деятельности, достижение альтернативных стандартов качества, и последствия увеличения или уменьшения затрат на выполнение единицы работы.

Анализ увеличения – уменьшения расходов

Обычной практикой федерального правительства является требование выявить в бюджетных оценках статьи, представляющие увеличение или уменьшение расходов по сравнению с бюджетом прошлого года. Для увеличения расходов требуется специальное обоснование. Составители бюджета часто подвергаются критике за повышенное внимание к увеличению бюджетных расходов и недостаточное внимание к базовым бюджетным статьям. Подобная критика обоснована лишь отчасти, так как объем ассигнований, выделенных в прошлом году, совсем не обязателен в текущем году, и виды деятельности, выполненные в прошлом году, могут не являться необходимыми в текущем году. Однако, значительный объем работы, связанный с анализом бюджетных оценок, делает невозможным изучение каждой детали каждый год. И даже если бы это было возможно, то не являлось бы необходимым, так как ситуация не меняется столь стремительно, чтобы каждый год было нужно пересматривать каждую статью.

Основная несостоятельность метода анализа увеличения – уменьшения расходов заключается в том, что он не предполагает сравнения относительных полезностей в бюджетах предыдущего и текущего года. Несмотря на то, что предлагаемое увеличение расходов может иметь в высшей степени желательную цель, из этого отнюдь не следует, что ведомству необходимо увеличить ассигнования. Возможно, другие программы ведомства следует сократить в достаточном или более, чем достаточном объеме, для проведения новых программ. Альтернативный бюджетный подход имеет все преимущества метода анализа увеличения – уменьшения расходов, не имея этого основного недостатка. Согласно альтернативному бюджетному плану от учреждений потребовалось бы сравнение относительных достоинств всех предложений, старых или новых, что, таким образом, отразило бы оценку учреждением значения дополнительных ассигнований по расходной части в сравнении с базовыми расходными статьями бюджета.



Определение приоритетов

В некоторых случаях от подчиненных требуется определение приоритетов по статьям, включенным в их бюджетные проекты или в запросах по выделению части ассигнований с тем, чтобы помочь бюджетным аналитикам определить, где следует провести сокращение.

Так, например, бюджетные проекты на строительство объектов инфраструктуры могут включать в себя перечень приоритетных заказов на предполагаемые объекты. Исходное положение, лежащее в основе такого метода, заключается в том, что бюджетные сокращения можно выполнить, исключая столько проектов в конце списка, сколько нужно, чтобы иметь возможность снизить смету до желательного уровня. В этом случае составление приоритетного перечня является полезным. Однако, сокращение наименее приоритетных статей является лишь одним из нескольких способов уменьшения проектной части бюджета. Несколькими другими способами корректировок являются следующие: при строительстве некоторых или всех сооружений могут быть использованы более дешевые материалы; можно уменьшить размер, снизить стандарты прочности или долговечности сооружений; можно отказаться от некоторых объектов строительства или отложить их на более поздний срок. Все эти виды корректировки могут быть отражены в альтернативных бюджетных проектах, поскольку все они влияют на запросы ассигнований. Приоритетный подход отражает лишь единственный способ корректировки бюджетных проектов.

Постатейный контроль

Общепринятым методом осуществления бюджетного контроля со стороны вышестоящего чиновника является утверждение им отдельных расходных статей. Закупки оборудования, увеличение штата, командировки, дорогие виды коммуникаций, а также как целые проекты часто подлежат этому виду контроля. Возникающие в связи с этим проблемы может проиллюстрировать реальный пример. Во время Второй мировой войны Министр Военно-морских сил был занят проблемами расширения их инфраструктуры на территории США. Пытаясь добиться того, чтобы ни одно сооружение не было бы построено, если оно не являлось бы жизненно необходимым для военных целей, и чтобы издержки и использование дефицитных материалов были минимальными, Министр Военно-морских сил потребовал, чтобы проекты всех строительных объектов подлежали его утверждению. До утверждения их Министром проекты должны были тщательно изучить на различных уровнях Министерства морского флота. Проекты были рассмотрены чиновниками в спонсорской организации, в Бюро военно-морского строительства (для обеспечения их соответствия технологическим стандартам военного времени), Начальником штаба ВМС (для определения их соответствия военным целям), а также специальной комиссией при Министре, в состав которой, в основном, входили гражданские предприниматели (для обоснования целесообразности проекта). Даже при таком многократном рассмотрении проектов, Министр явно не был убежден, что затраты на строительство объектов максимально ограничиваются. Этот процесс был также менее, чем удовлетворителен и для нижестоящих должностных лиц, но по иным причинам. Их жалобы касались проволочек в принятие решений, и в объеме времени и усилий, необходимом для первичного и повторного обоснования каждого предложения в нескольких точках проверки.

Корнем этих затруднений, если верны основные положения данной статьи, было то, что контроль по отдельным статьям не требует или не способствует систематическому рассмотрению относительной полезности. Метод постатейного контроля на каждом уровне рассмотрения проектов ставит проблему следующим образом: «Желательно ли данное предложение или обязательно, или оправдано?» Более уместным вопросом является следующий: «Является ли данное предложение более необходимым, чем любое альтернативное использование средств?»

В данной ситуации альтернативный бюджетный анализ можно было бы применить следующим образом: от начальников отделов, также как и от занимающих более низкие посты других должностных лиц потребовалось бы, при необходимости, подготовить альтернативные бюджетные проекты на сооружение объектов за определенный период времени. Начальники отделов, представляя эти альтернативные проекты, сказали бы Министру и начальнику штаба ВМС, в сущности, следующее: «Если бы мы имели в наличии средства только в объемом «Х» долларов, я рекомендую использовать деньги следующим образом… если бы мы имели вдовое больший объем средств, я думаю, что деньги следует использовать таким образом… Преимущества и недостатки каждого бюджетного плана следующие:…». Имея возможность видеть всю картину в целом, имея возможность выбора из нескольких альтернатив, имея суждения своих подчиненных относительно выгод и потерь, являющихся результатом принятия какой-либо из альтернатив, Министр, по всей видимости, смог бы принять решение с большей легкостью и уверенностью. Вряд ли ему пришлось бы проводить столько же времени, анализируя детали, как это делает необходимым метод постатейного контроля. Он был бы в состоянии лучше выполнять свои обязанности, тогда как деятельность его подчиненных не была бы скована многочисленными отсрочками, тяжелой нагрузкой и раздражением, неизменно связанным с поэтапным анализом проектов.

Кроме вышеперечисленных специфических особенностей, альтернативный бюджетный проект имеет по-видимому, и некоторые общие преимущества. Как мы полагаем, он мог бы сделать процесс бюджетирования немного более приемлемым для технически ориентированного оперативного чиновника, который должен подготовить и обосновать бюджетные проекты. Его роль будет в меньшей степени ролью особого ходатая за проект, который, по его мнению, должен быть принят, и будет в большей степени ролью компетентного консультанта. Чиновник будет действовать в меньшей степени как архитектор, пытающийся продать заказчику единственный проект по определенной цене, и в большей степени, как архитектор, консультирующий заказчика по относительным достоинствам нескольких проектов дома и советующий заказчику, как он может получить больше за свои деньги, независимо от суммы, которую он готов затратить.

Составители бюджета, использующие метод альтернативного бюджетного анализа, имели бы круг полномочий, который позволил бы им действовать более эффективно. В настоящее время большая часть их усилий направлена на определение желательности или необходимости бюджетных статей, и недостаточное внимание уделяется вопросам их относительно полезности. Согласно предложенному здесь методу, главной задачей составителя бюджета было бы содействие вышестоящему чиновнику при сравнении им относительной полезности альтернативного использования каждого приращения бюджетных средств. Это было бы шагом к разработке альтернатив, которые нужно представить на рассмотрение на следующем более высоком административном уровне. Другим аспектом его работы было бы изучение нескольких, из многих возможных вариантов и сочетаний элементов, которые нельзя учесть при ограниченном количестве альтернатив, формально предложенных на рассмотрение нижестоящими чиновниками. Более того, составитель бюджета должен был бы проверить точность, объективность и общую адекватность формулировок нижестоящего чиновника касательно преимуществ и недостатков представленных альтернатив.

Еще одним значительным преимуществом метода альтернативных бюджетных проектов является то, что этот метод сделал бы бюджетирование менее авторитарным. Он сделал бы бюджетные предложения должностных лиц менее категоричными, не уменьшая никоим образом их полезности.

В настоящее время, даже имеющая исключительное значение статья, будучи исключенной чиновником из бюджетного плана, не рассматривается на следующих уровнях, если только она не будет представлена на рассмотрение вышестоящим должностным лицам или Конгрессу каким-либо запрещенным существующими правилами способом. Мягко выражаясь, предпринимаются вполне определенные шаги, препятствующие рассмотрению проблем на следующих организационных уровнях. Считалось бы, например, что начальник отдела превысил свои полномочия, если бы обратился к Президенту с просьбой о рассмотрении статьи, исключенной из его бюджетной программы начальником управления. Ни один чиновник не вправе рекомендовать на рассмотрение Конгрессу альтернатив ни по одному проекту президентского бюджета, если только не делает это специально по поручению какого-либо конгрессмена. Также запрещена публикация бюджетных запросов, представленных на рассмотрение Президенту начальниками ведомств.

Совсем не исключено, что вышестоящие должностные лица или Конгресс захотели бы утвердить некоторые из отклоненных бюджетных статей, если бы имели возможность рассмотреть их. Поскольку, при существующей у нас форме государственной власти, в основном, Конгресс несет ответственность за решения о том, что будут или не будут делать исполнительные органы, то разумность строгого отбора бюджетных предложений, представленных на рассмотрение Конгрессу, кажется сомнительной. Так как сметные предположения в президентском бюджете являются лишь рекомендациями, по-видимому, не было бы никакого вреда, если бы Президент отметил, из каких альтернативных программ он сделал выбор. Таким образом, бюджетные оценки подчиненных , возможно, имеющих откровенную разницу во взглядах с Президентом, могли бы быть без ухищрений и уловок представлены на рассмотрение Конгрессу. Рассмотрев данные по каждому альтернативному проекту, Конгресс мог бы сделать свой выбор. Поскольку подобный выбор является частью функции Конгресса по контролю над финансами, контролю, который на протяжении всей истории и в настоящее время является краеугольным камнем демократической власти, здесь чрезвычайно важным является предоставление Конгрессу информации, позволяющей ему сделать оценку основных альтернативных программ. 10

В целом, метод альтернативного бюджетного планирования разработан с целью выделить особое значение для всего процесса бюджетирования экономических принципов, рассмотренных в Главе 1 данной статьи. Целью метода является постановка бюджетных проблем на каждом уровне бюджетного анализа с точки зрения определения относительной полезности альтернатив. Метод также разработан с целью максимального использования экспертных знаний и бюджетных оценок нижестоящих чиновников, ставя пред ними задачи инкрементального анализа подготовленных их ведомствами бюджетных проектов и оценки относительной результативности нескольких видов деятельности для достижения целей и задач их ведомств.

Предлагая данный метод, я не касался подробно деталей практического его применения. Несомненно, существуют другие способы получения, в основном, тех же результатов, для достижения которых и разработан этот метод.

Более важным, чем конкретные способы практического применения этого метода, является способ рассмотрения бюджетных проблем, подход к бюджетному анализу и контролю, предусмотренные этим методом.

Насколько практичен альтернативный бюджетный метод? Насколько эффективным будет его практическое применение? Ответы на эти вопросы зависят в большей степени от взаимоотношений между начальником и подчиненным и между правительством и Конгрессом. Ни этот, ни другой метод бюджетного анализа не будет действовать удовлетворительно, если в отношениях есть напряженность, если у бюджетного аналитика нет уверенности в честности и верности суждений чиновника, представляющего на рассмотрение бюджетные оценки или если у чиновников, составляющих бюджетный проект, нет искренней заинтересованности в предоставлении необходимой для бюджетных аналитиков информации с тем, чтобы они могли сделать компетентную оценку достоинств проекта.

Возможно, в основе подхода к бюджетированию, представленному в данной статье лежит чрезмерная вера в здравый смысл. В реальной жизни на бюджетные решения, в большей или меньшей степени, влияют такие неэкономические и нерациональные факторы, как гордость и предубеждение, местничество и большая политика. Эти факторы заслуживают внимания, но они лежат за рамками данной статьи. Моей основной задачей здесь было стимулировать дальнейшее изучение экономических аспектов бюджетирования.11

Примечания

1.     V.O.Key, Jr., «The Lack of a Budgetary Theory”, American Political Science Review (December, 1940); 1137-1144.

2.     Особенно полезными для этой цели стали заимствованные из работ Герберта Саймона идеи, касающиеся применения экономических принципов к государственному управлению. Смотри его Administrative Behavior (New York:Macmillan, 1947).

3.     Как процитировал Key, op., cit., p.1139.

4.     L.M.Fraser. Economic Thought and Language (A.and C.Black Ltd., 1937), p.103.

5.     .Этот метод, поскольку он применим к государственному администрированию в общем, был тщательно проанализирован Гербертом А.Саймоном под заголовком «Критерий эффективности», op. cit., pp.172-197

6.     Key, op., cit., p.1143.

7.     Ludwig von Mises, Bureaucracy (New Haven, Conn.Yale University Press, 1944) p.47)

8.     Op.cit.,p.1142

9.     Смотри также, Саймон, op.cit, p.214.

10.   Саймон также рекомендовал предоставление альтернативных бюджетных планов законодательным органам, по существу, по той же причине op.cit., p.195.

11.       Замечание по исполнительному бюджету. В исполнительном бюджете, как предложено комиссией Гувера, первостепенное значение уделялось бы результату или конечному продукту, которые должны быть получены на затраченные правительством деньги. Комиссия разумно критиковала бюджетные проекты, касавшиеся только элементов, необходимых для получения конечного продукта. Естественно, главное внимание следует уделять скорее требующим выполнения задачам, чем рабочим и служащим, которых нужно нанять и не материалам, который нужно приобрести для достижения основной цели. Мы не должны прийти к такому выводу. Важные бюджетные вопросы часто касаются только средств (достижения цели). Несмотря на то, что может быть как выработано общее представление о целях, методы их достижения могут вызывать споры. Например, отдел по рациональному природопользованию может нести ответственность за разработку мер, заставляющих производителя сохранять определенный минерал. Следует ли обеспечить достижение этой цели посредством какой-либо образовательной программы, регламентирующего положения, или через субсидирование? Альтернативный бюджетный план достаточно универсален, чтобы его можно было применить в данной ситуации. Альтернативные цели, также как и альтернативные методы, могут и должны быть отражены в альтернативных бюджетных оценках. Будет ли больше внимания уделено целям или методам, зависит от характера проблемы.