Представительная бюрократия
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика





















































Представительная бюрократия

Администрация



Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 1110



дтхзйе дплхнеофщ

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
Ограничение административной ответственности
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Правовые акты управления: понятие, юридическое значение
ТИПОВОЙ ДОГОВОР ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ НЕРАБОТАЮЩИХ ГРАЖДАН
Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации
Виды органов исполнительной власти
Договор на создание и использование программы для ЭВМ или базы данных, созданных в порядке выполнения служебных обязанностей или по заданию работодателя
Административное принуждение: сущность, виды
 

Представительная бюрократия

Когда эта книга начала приобретать форму, ее тема - представительная бюрократия - обычно рассматривалась как нечто существенное, но не первостепенное. В последние месяцы она привлекла внимание тех, кто считает пуб 353f56id личную политику наиболее острым и часто обсуждаемым вопросом. Проблема квот и преимуществ, "компенсирующей справедливости", или (с чем я могу поспорить) "мер, исправляющих положение", вызвала горячие споры.

Во многих случаях внимание к данному предмету было незаслуженно преуменьшено. Причины этого лежат на поверхности. Оппоненты осознают, что в преувеличении важности и четкой формулировке проблемы заключается определенное преимущество, однако эти политические технологии обычно ведут к затушевыванию острых сторон вопроса. Это нашло подтверждение в беспристрастном комментарии Кристофера Дженкса:

Таким образом, целесообразно проводить разграничение между "равными возможностями" (т.е. одинаковым отношением ко всем людям) и "компенсирующими возможностями" (т.е. помощи самым нуждающимся). К сожалению, сторонники компенсирующих возможностей (включая нас) не могут позволить себе принять концептуально ясные понятия. Девиз "компенсирующие возможности" лишен политической значимости, в то время как девиз "равные возможности" все еще способен объединить широкие массы сторонников. Приверженцы концепции компенсирующих возможностей считают необходимым делать вид, что под их девизом подразумеваются равные возможности. Мы не видим причин для отказа от такой уловки, однако важно понимать, что одинаковый подход к разным людям не то же самое, что оказание помощи наиболее нуждающимся.[1]



Таким же образом, люди, рассматривающие квоты как систему отбора в обществе, приводят в качестве доказательств исключительные примеры, как будто их можно считать повседневной нормой. В ответ на аргумент, что они нетипичны, эти критики приводят слова Альфреда Норта Уайтхеда: все то, что нетипично, постепенно становится обычным.

Такие понятия как заслуги, достоинства и вознаграждение лежат в основе существующего идеологического конфликта. Может вызвать улыбку и удивление наблюдение Джона Кеннета Гэлбрэйта, сделанное в 1958 году: "Неравенство уже не так занимает умы человечества, хотя все еще играет свою ритуальную роль в традиционном мышлении консерваторов и либералов".[2] Это понятие сохранилось лишь как почва для размышления. Ирвинг Кристоль предположил, что элита «интеллектуалов» использует устаревшую веру в неравенство для нападок на буржуазное общество; подлинный замысел заключается не в том, чтобы возвысить бедняка, а в том, чтобы унизить бизнесмена, что может укрепить позиции контркультуры снобизма. Он утверждает, что критика будет неуклонно возрастать, даже если фактическое неравенство пойдет на убыль. Независимо от того, насколько верно Кристоль отразил мотивы, ясно, что в основе идеологического единства, которое является отличительной чертой левых сил на Западе, лежит неравенство. Если обратиться к многократно использованной аналогии, это нечто связанное с вековой религией, взывающей к преданности, жертвенности и силе чувств.

Настоящее исследование затрагивает эти проблемы лишь в рамках одного из социальных институтов – государственной бюрократии, - и рассматривает возможности общественного представительства конкурировать с чиновниками, отобранными на основе таких критериев, как "предполагаемые заслуги" и "соотношение должности и квалификации".

Процесс "затемнения" данных проблем частично объясняется настойчивым утверждением того, что вышеупомянутые критерии могут быть спорными. Это исследование признает сложность данных концепций - что уже было отмечено в работе "Афроамериканец на федеральной службе".[3] Возможно, будет целесообразно повторить и расширить здесь данный аргумент.

Основная ошибка, навязанная профессионалами государственного и других видов "научного" управления, заключается в том, что анализ выполняемой работы может быть проведен в отношении большинства, если не всех должностей, существующих в обществе. Имплицитными моделями служат несложная работа, например, сборка на конвейере, или такие сложные примеры, как работа хирурга, который буквально может или не может «что-то отрезать».

Понятно, что анализ любого конкретного примера проявления способностей - усилий одного дня - может привести к ошибкам. К тому же надежность анализа примеров такого рода обычно понижается из-за необходимости использовать такие суррогаты требуемых навыков, как письменные проверочные тесты. Во всех этих случаях существование общепринятого определения того, что в идеальном варианте должно быть измерено.

Фактически сложностей намного больше. Основываясь на работах Блау, который, в свою очередь, принимал во внимание труды Талкота Парсонса и Роберта Бейлза, я предположил, что заслуги, так же как и критерии, необходимые для отбора и продвижения по службе, могут быть рассмотрены на основе ряда «родственных» концепций, принимая во внимание уместность их использования в плане перспективы. В этом смысле существует «множественность реальных ситуаций», для которых критерии становятся не только менее точными, но и включают более широкий круг вопросов, требующих рассмотрения.

Таким образом, способность хирурга поставить правильный диагноз является по крайней мере вторым аспектом его компетентности. Ее или его способности в организации офиса и подборе рабочей группы еще в меньшей степени подлежат оценке, однако, они могут играть очень важную роль. Личные отношения с персоналом, могут влиять как на условия операции, так и на послеоперационный уход, что является важным фактором процесса лечения - особенно в таких случаях, как лечение язв, когда плохие отношения, перенесенные на пациента, могут оказать непосредственное влияние на рецидив болезни в будущем. Вечный сюжет телевизионных программ, показывающих жизнь врача вне операционной, врача, который раздражает шефа своей политической деятельностью или активностью на личном фронте, является примером других проблем, усложняющих предположительно легкий анализ его работы. Фактически, излишняя личная активность, не ограниченная лишь исполнением простого задания, противоречит успешному функционированию организации. Я знаю примеры, когда приходилось принимать в штат администратора, вынужденного регулировать разностороннюю деятельность вдохновленного или вдохновляющего своими идеями человека, который не всегда соблюдал тонкости университетских правил прежде, чем принять на себя весьма сомнительные обязательства. Возникают дополнительные издержки в тех случаях, когда некоторые врачи вынуждены тратить время на решение этических вопросов, сглаживание разногласий и сбора средств на компенсацию потерь, вызванных грубостью коллег. Это время могло бы быть уделено лечению пациентов.

Для пациента важна лишь та деятельность врача, которая способна улучшить его собственное состояние. С точки зрения коллег врача необходимым является также разумное использование времени медсестер и совершенствование уже существующих профессиональных навыков путем тщательного наблюдения и изучения новой литературы. Администратор больницы может оценить работу человека, который умеет ладить с коллегами; непосредственное окружение может высоко ценить телевизионную знаменитость; а общество в целом может больше ценить того врача, чьи открытия ведут к дальнейшему прогрессу. Все должно оцениваться индивидуально, с учетом ситуации.



Данная проблема может быть обобщена. Дело не в том, что должность врача, предполагающая выполнение определенной профессиональной работы, включает также и другие обязанности. А в том, что похожие наблюдения могут быть сделаны по поводу восприятия студентом профессора как преподавателя, важности для выпускника его способности помочь развитию творческих возможностей студентов, а также важности для колледжа в целом его преподавательского мастерства и научной работы, способствующих повышению репутации факультета, и его вклада в административную деятельность.

Эта разнообразная деятельность оправдывает практику "подталкивания", при которой ненужные сотрудники одного офиса заменяют низших по рангу сотрудников другого офиса. С точки зрения более крупных бюрократических структур эта практика рассматривается как общепринятая процедура, которая помогает стимулировать и других членов организации, косвенно воздействуя на них с целью удержать их в структуре и не лишать их уверенности в своем карьерном росте. Подобным образом, но в определенном смысле в большем масштабе, предпочтение, оказываемое ветеранам, объясняется тем, что необходимость социальной защиты военных является предпосылкой создания новых бюрократических структур, и поэтому логично сохранить весь процесс.

Процесс раскрытия сути таких концепций напоминает процесс очистки луковицы или артишока. Если рассматривать их в целом, то надо принять несвойственные этим концепциям условия, что является оправданным и правильным в свете новых перспектив.

Короче говоря, не существует естественной разделительной линии между критериями, которые свойственны или несвойственны определенной концепции. Но как ни странно, такая линия должна быть проведена. Если организация намерена выполнить свою работу, она должна обязательно исключить внешние воздействия, которые посягают на ее целостность. В современных и в большинстве предшествующих организационных структурах такие вещи, как "личная жизнь" или "не связанные с работой факты биографии" не подвергались оценке на том основании, что они не влияют на эффективность работы, хотя это и не так. Считается также, что личностные характеристики могут быть нивелированы в процессе наблюдения за выполнением должностных обязанностей, хотя в реальности этот процесс регулируется весьма слабо, поэтому критерии оценки личности в действительности важны лишь в момент приема на работу.

Трудности в выборе критериев особенно ощущаются, когда речь идет о государственной службе. С одной стороны, функции, доверяемые чиновнику обществом, максимальны, включают разработку множества перспектив и должны удовлетворять интересы многих групп людей. Государственное учреждение является причиной для беспокойства всего общества. Процесс выбора каких-либо критериев - это процесс выработки стратегии, определения требующих своего решения вопросов и приоритетов, а также связей с другими подразделениями. Более того, государственный сектор явно нуждается в одобрении своей деятельности извне. Основной задачей власти является завоевание поддержки политического курса. Неважно, насколько хорошо задуманы и искусно спроектированы действия правительства, обычно им также необходима поддержка общества. А одним из наиболее старых методов обеспечения такой поддержки является вовлечение широкого круга людей в управление с тем, чтобы они могли проводить и содействовать распространению нужной политики.

Ученые, занимающиеся проблемами управления в развивающихся странах, вынуждены были расширить свои концепции эффективности управления и ввести термин "проникновение", показывающий, насколько правительство способно внедрить свою политику в реальную жизнь. Появлению этого термина способствовало изучение прежней колониальной государственной службы, которая продолжала сохранять свою техническую специфическую компетентность, хотя, потеряв возможность использовать военную поддержку извне, она все чаще подвергалась изоляции и не пользовалась авторитетом. Чаще всего это случалось потому, что колониальные власти выбирали служащих из узкого круга местного населения. (Англичане часто намеренно заигрывали с определенной частью общества и наделяли бюрократической властью те группы, которые сильно зависели от иностранных хозяев, например коптов в Египте. Подобные малые группы едва ли могли стремиться к независимой власти или ее приобретать.)

Так или иначе, правительственные службы вынуждены справляться с большим количеством проблем, которые не относятся к их непосредственным задачам. Однако угроза того, что правительство не справится с трудностями и потеряет способность действовать, также очевидна. Когда правительства, подобно многим организациям, не выдерживают давления и обменивают достижения мира в обществе на разного рода преимущества, они становятся намного уязвимее тех организаций, которые действуют более открыто. Это, прежде всего, верно в отношении западного типа демократии, но по сути может относиться к любому правительству. Процесс политического отбора является, при прочих равных условиях, более открытым и более относящимся к общей концепции, чем, например, система отбора персонала в промышленности. Особое отношение к одной группе людей порождает требования такого же отношения со стороны других групп. ( Это групповая аналогия с определением Амброуза Бирса патронажа как процесса приобретения девяти врагов и одного подхалима). Различные последствия официальной государственной политики могут быть благотворными, или, по словам некоторых, повлечь распространение посредственности в геометрической прогрессии.

Цель этой книги – оценить и сгладить подобные претензии к государственной службе не в свете общепринятых рассуждений, а в свете применения совсем иного принципа «представительной бюрократии». Данный термин предполагает, что административные структуры могут быть охарактеризованы лишь по принципу наличия или отсутствия подобного представительства и степенью того, насколько структуры являются действительно представительными.




Исследуя эти вопросы, мы приближаемся к общей проблеме легитимности и власти в правительстве. Не прибегая к используемому жаргону, мы могли бы избежать штампов и старомодных клише. К сожалению, мы не можем надеяться, что нам удастся избежать употребления недавно появившихся.

Принято считать, что американская политическая система изначально выработала прототип массовой партии буржуазии. Она, в свою очередь, разрослась и породила массовую партию пролетариата (см., например, Морис Дюверже).[4] Было также принято считать, что американской бюрократии удалось избежать классового деления, что обеспечивает ей уникальную возможность распространить принцип представительности и сделать его преобладающим.

Данный аргумент относится больше к идеалистическим средствам, а не к целям. Сторонники «основного направления» считают его лицемерным и скрывающим расизм, а противники – «обратной дискриминацией». Более объективно изучив проблему, я надеюсь прояснить вопрос и, возможно, даже сгладить некоторые различия между теми, кто имеет добрую волю что-то сделать, и теми, кто лишь надеется. Рассмотрение мирового опыта и исторической перспективы также обещает пролить свет на этот вопрос.

Сложности с представительной бюрократией

Вопрос представительной бюрократии был, несомненно, усложнён проблемой прав афроамериканцев в США; к требованиям афроамериканцев присоединились пуэрториканцы, латино-американцы и женщины. Для граждан США, так же как и для международных наблюдателей за тем, что происходит в США, это стало своеобразным испытанием «американской мечты».

То, каким образом мы решим проблему участия афроамериканцев в управлении, и то, каким статусом и благами они будут обладать в американском обществе, будет в значительной степени влиять на наше самосознание и впечатление, которое мы производим на другие страны. «Американская мечта» была основана на нескольких представлениях, но главным была способность американцев успешно справляться с различиями в обществе. Претензия на умение решать неразрешимые межгрупповые конфликты, является основной в романтическом понимании Америки – новой, незапятнанной страны, подающей пример всему миру. Не будучи скованным ограничениями старой феодальной системы и свободное от её традиционных конфликтов, американское общество должно было служить образцом для будущих обществ надежд и благосостояния – Соединённых Штатов Европы, Азии, Африки и, наконец, всего мира.

Однако эта мечта приобрела абсолютно другие формы, не разрушая при этом сути веры. В основе лежала концепция «плавильного котла», выдвинутая известным Израэлем Зангвиллом.[5] «Гонимые бурей» и «бездомные» люди были брошены в котёл американской жизни, и их прошлое было забыто, а характер изменен. В этом социологическом проявлении политического девиза Америки E Pluribus Unum общий стиль жизни и характер стал естественным результатом процесса укрощения.

Более сложная программа «культурного плюрализма» Гораса Каллена повторила заявление Вилльяма Джеймса: «плюрализм позволяет вещам существовать отдельно и обособленно. Монизм считает, что единая или коллективная форма является единственно рациональной».[6] Каллен предположил, что культура полиглотов будет крепче навязанного конформизма. Точка зрения Каллена стала общепринятым требованием единства в разнообразии, провозглашая и даже прославляя особенности подгрупп, что способствовало созданию образа гражданина Америки.[7]

Эта более поздняя версия концепции, появившаяся после Первой мировой войны, имела даже больший успех, чем первоначальный вариант. «Плавильный котёл» требует не только принятия нового самосознания, но и полного отказа от старого. Понятие «культурного плюрализма» не становится ревнимым богом, а скорее напоминает восточные религии, которые разрешают поклоняться старому богу и не считают грехом поклонение новому. Требование социального плюрализма в федеральной политической системе, звучало во всём мире и возникло как возможное решение этнических, религиозных и местных конфликтов, без физического уничтожения людей или искоренения культур.

Неудача американского общества в решении проблемы совместного проживания на территории с аборигенами - индейцами и насильно ввозившимися чёрными стала очевидной. В девятнадцатом веке их присутствие, согласно осторожному замечанию президента Гранта, «вызывало беспокойство».[8] В двадцатом веке это стало сутью проблемы.

Было ли это вызвано противоречием, обусловленным извне или безжалостным влиянием «американской дилеммы», постоянным испытанием нашей совести, отмеченным Гуннаром Мирдалом, или изменяющимся географическим, политическим, экономическим и образовательным статусом чёрных; но последняя четверть века была отмечена постоянным и растущим стремлением правительства и частных лиц положить конец этой глубочайшей аномалии нашего демократического строя.



В этом стремлении роль государственной службы стала особо важной и символичной. В качестве движущей силы социальных изменений, замещение государственных должностей представителями меньшинств оказывало значительное влияние на результаты политических акций и гибких взаимодействий, из которых в основном состоит политика. Успехи в этой сфере носили больше показной характер, способствуя изменениям карьерных ожиданий среди меньшинств и вдохновляя представителей элиты большинства в государственном секторе на осуществление новых целей.

Этот новый взгляд на взаимоотношения афроамериканцев с государственной службой поднял в высокоразвитом и предположительно интегрированном обществе множество таких же вопросов, как и в менее организованных и единых. Вопросы казались всеобщими, а, на самом деле, вечными.

 Появление новых государств в результате распада более привычных старых, - от империи к национальному государству, как написал Руперт Эмерсон в своём провоцирующем эпиграфе, - скрыло необходимость создания более чётких мелких сообществ. В этом отношении новые государства во многом столкнулись с теми же проблемами, которые игнорировались государствами с уже установившимися традициями. Слияние дуалистических обществ или дуалистических стратегий – часто объединялись подчиняющиеся и главенствующие единицы – стало привычным фактом в новом обществе, в большинстве случаев фактом достаточно болезненным. Как это ни удивительно, у Северной Ирландии, Бельгии, Канады и США было больше общего, и больше, чему можно было бы поучиться у полиэтнических, многоязычных и мультирелигиозных сообществ, таких как Ливан, Индия и Малайзия, чем могло показаться на первый взгляд. И бюрократия с её многообразным влиянием, стремлением к разнообразию и обширными формами является лучшей микромоделью общества в целом, чем наиболее часто изучаемая в таких случаях законодательная власть, и лучшей лабораторией для анализа масштабных политических действий.

Заключение и подведение итогов.

 Концепция представительной бюрократии была изначально разработана как аргумент в пользу менее элитарной и освобождённой от классовых различий государственной службы. В таком виде, она не вызвала большого интереса в США, поскольку перед страной в то время стояла проблема создания авторитетной государственной структуры, которая привлекла бы элитные группы. С тех пор бюрократия приобрела престиж и силу. Более того, в нашем обществе такие отличительные черты, как раса, нация и пол, становятся более значимыми, чем классовые различия. В свою очередь, такое разграничение людей имеет особое значение для современных бюрократических структур.

Примечания





[1] Christopher Jencks. Inequality (New York: Basic Rooks, 1972), p. 75.

[2] John K. Galbraith. The Affluent Society (Cambridge, Mass.: Houghton Mifflin, 1958), p. 82.

[3] Samuel Krislov, The Negro in Federal Employ­ment (Minneapolis, Minn.: University of Minnesota Press, 1967).

[4] Maurice Duverger. Political Parties (New York: John Wiley, 1954).

[5] Israel Zangwill, The Melting Pot (New York: Macmillan, 1913).

[6] William James, A Pluralistic Universe. Lecture 8 (New York: Longmans. Green and Co., 1909), p. 324.

[7] Horace Kallen, Cultural Pluralism and the American Idea (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1956).

[8] См. одноименную книгу Eli Ginzberg и Alfred S. Eichner (New York: The Free Press, 1964).