Понятие и цели организации управления
ЯНГДЮМХЕ ДНЙСЛЕМРНБ НМКЮИМ
дНЙСЛЕМРШ Х АКЮМЙХ НМКЮИМ

нАЯКЕДНБЮРЭ

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Понятие и цели организации управления

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 3219


ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ

ДОГОВОР КОММЕРЧЕСКОЙ КОНЦЕССИИ (ФРАНЧАЙЗИНГ)
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Доказательства
Основные черты административно-правовых отношений
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
Контроль органов законодательной (представительной) власти
Административно-правовой договор
Основы административно-правового статуса общественных объединений
Меры обеспечения производства
Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации
 

Понятие и цели организации управления

∙∙ 1. Управление может рассматриваться с различных точек зре╜ния ≈ социально-экономической, политической и др. Администра╜тивно-правовая  727h75dh 086;рганизация управления представляет собой серд╜цевинный аспект организации исполнительной-власти, обеспечен╜ной нормами административного права.

Административно-правовая  727h75dh 086;рганизация управления (далее ≈ организация управления) есть закрепленная нормами администра╜тивного права система субъектов, призванных осуществлять управ╜ление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внут╜ри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления явля╜ются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга╜низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;



в) нормы административного права, устанавливающие соответ╜ствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админи╜стративным правом;

д) правовая  727h75dh 086;тветственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государ╜ственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла╜гоприятных условий для действенного функционирования испол╜нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще╜ства и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятель╜ности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимо╜действие между ними с тем, чтобы исключить в системе управле╜ния работу на "холостом" ходу, параллелизм и дублирование в осу╜ществлении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполнитель╜ной власти в обществе в целом и одновременно особенности струк╜туры экономики, социально-культурной и административно-поли╜тической деятельности в РФ в условиях федеративного государ╜ственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особен╜ностей момента и перспектив в эволюции управленческих струк╜тур. Государственное управление, имея свои закономерности раз╜вития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкрет╜но-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только. Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения про╜блем, определяющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от соци╜ально-экономической и политической систем, должны обладать спо╜собностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процес╜сами. На такой подход должны быть запрограммированы все кон╜структивные элементы административной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предполага╜ет преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих совре╜менным. Современному характеру взаимоотношений между органа╜ми государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая  727h75dh 082;онструкция "единой системы отраслевых министерств, ведомств", основанная, как известно, на жестокой цен╜трализации и отношениях по принципу "власть ≈ подчинение". Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали опе╜ративное управление предприятиями, учреждениями и организа╜циями и решение вопросов их деятельности в форме непосредствен╜ного распорядительства. Таким образом, единая система министер╜ства, ведомства означала высокую степень социально-экономичес╜кой, организационной, правовой централизации, обособленности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведом╜ственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учрежде╜ний и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культур╜ные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по фор╜мам собственности, составляя частную, государственную, муници╜пальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосудар╜ственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепи╜ли свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обре╜ли ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговороч╜но рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри╜ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве╜дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуще╜ствлять непосредственное управление подведомственными предпри╜ятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную де╜ятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь от╜дельными элементами прямого управления, связанными с замеще╜нием должностей руководителей, обеспечением выполнения зако╜нов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финан╜сированием определенных мероприятий, проводимых предприяти╜ями. Назначение и освобождение от должности руководителей, ре╜шение вопросов финансирования и некоторых других ≈ это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государ╜ственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооцени╜вать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усилен╜ное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.



Но главное назначение отраслевых органов ≈ координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они мо╜гут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами фор мируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплек╜сы, в том числе отраслевые. Например, управление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.

Сказанное не относится к казенным заводам, фабрикам, хозяй╜ствам, в отношении которых уполномоченные вышестоящие орга╜ны осуществляют прямое управление1.

Между тем в последнее время усиливается тенденция ограни╜чения самостоятельности и иных государственных предприятий.

Вольное обращение с государственным имуществом руководи╜телей государственных предприятий побудило Правительство РФ пойти на некоторые ограничения, установив, что федеральное пред╜приятие распоряжается закрепленным имуществом исключитель╜но в соответствии с целевым назначением имущества, определен╜ным при его передаче, либо уставом предприятия. Ему запрещено продавать закрепленное имущество, вносить это имущество в по╜рядке оплаты уставного капитала других предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться иму╜ществом без согласия Государственного комитета по управлению го╜сударственным имуществом2 или его территориального органа. При невыполнении указанных требований Министерство имущественных отношений РФ вправе изъять у предприятия такое имущество или реорганизовать в установленном порядке предприятие.

Для контроля за использованием и сохранностью государствен╜ного имущества, относящегося к государственной собственности и закрепленного за федеральными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, могут производиться докумен╜тальные и фактические проверки (ревизии и инвентаризации), ауди╜торские проверки. Их могут назначать Министерство имуществен╜ных отношений, его территориальные органы и, по согласованию с ними, федеральные органы исполнительной власти, на которые воз╜ложены координация и регулирование деятельности в соответству╜ющих отраслях (сферах) управления3.

Гражданский кодекс РФ существенно ограничил права госу╜дарственных и муниципальных предприятий в распоряжении иму╜ществом, которое находится теперь не в их полном хозяйственном ведении, а в хозяйственном ведении, что означает лишение их права собственности на закрепленное за ними государственное или муни╜ципальное имущество и ограничение распоряжения им.

Конструкция единых систем федеральных органов чаще всего теперь применяется в организации централизованного осуществле╜ния межотраслевых функций, имеющих свои периферийные орга╜ны, в управлении рядом централизованных отраслей администра╜тивно-политического характера. Например, единые системы Госком╜стата России, Госкомстандарта России, Государственного таможен╜ного комитета РФ и др. При этом они формируются по тем предме╜там, которые отнесены лишь к федеральному ведению.

Иначе, чем в экономике, обстоит дело в административно-по╜литической сфере. Строго централизованное управление ее отдель╜ными отраслями является их естественным состоянием (оборона, государственная безопасность, иностранные дела и др.). Высокой степенью централизации характеризуется управление определен╜ными учреждениями и организациями, подведомственными Мини╜стерству внутренних дел РФ (внутренние войска и др.). Следова╜тельно, конструкция единых систем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве опреде╜ленного правила применение принципа двойного подчинения к ста╜тусу органов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, противоречит орга╜низационное подчинение отраслевых и межотраслевых органов со╜ответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для по╜лемики по данному вопросу, провозглашает единство системы ис╜полнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания такого единства нет ни методологических, ни юридических оснований, а с другой, из этого еще не вытекает жестокое организационное "сцеп╜ление" органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Един╜ство системы исполнительной власти может достигаться с помощью правовых норм, общностью характера функций органов разных уровней.

Содержание, организации управления включает решение раз╜личных вопросов. Изначально необходимо определить: принципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функ╜ций, установление прав и обязанностей; правовые формы взаимо╜действия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагива╜ет интересы субъектов РФ и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними.




Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по воп╜росам административной организации управления, Нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, прича╜стными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление свя╜зей между субъектами управления, отраслями и сферами. В дей╜ствующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства на╜ходящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящи╜мися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про╜межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные про╜мышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчи╜нении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточ╜ных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организа╜ционных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосред╜ственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объ╜екта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосредствен╜ными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отноше╜ниях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и опреде╜ленные категории лиц. Например, начальнику станции в оператив╜ном отношении подчиняются действующие на ее территории работ╜ники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразде╜лениями и службами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должно╜стного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президен╜та РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отноше╜нии ≈ руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий со╜вместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по опре╜деленным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и пол╜номочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчи╜ненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двой╜ного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадле╜жит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчине╜ния достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими акта╜ми. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государствен╜ной службе занятости населения РФ1 органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятель╜ности вышестоящим органам занятости и соответствующим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъ╜ектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одно╜временно подчинена Президенту и Правительству РФ (министер╜ства внутренних дел, обороны и др.). Например, контроль за дея╜тельностью Министерства иностранных дел РФ осуществляется по соответствующим направлениям его деятельности Президентом и Правительством РФ1. Иногда соподчинение обусловливается, с од╜ной стороны, специализацией управленческой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осуществлении двумя или бо╜лее органами управления. При этом один из органов выступает го╜ловным в осуществлении или обеспечении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству об╜разования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, гос╜комитетам, а также и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.



Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, применяется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор╜ганов управления, форм его структурных подразделений и уста╜новления их административно-правового статуса. Эти вопросы ре╜шаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального едино╜образия. Их разновидностями могут являться департаменты, глав╜ные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ принято специальное постановление от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти"2, направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендо╜вано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных слу╜жащих не должно превышать 10%, а старших ≈ 40% от общей чис╜ленности работников этих органов. В соответствии с постановлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управ╜ления ≈ менее 20, отдела ≈ менее 10, отдела в составе департа╜мента (управления) ≈ менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не могут входить менее 3 отделов.

Департаменты образуются на основании решений Правитель╜ства РФ в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федераль╜ного министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах РФ. Департаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годо╜вым фондом оплаты труда работников центрального аппарата.

Департаменты предназначены для координации и регулирова╜ния крупного направления сферы экономической и (или) социаль╜но-экономической деятельности государства, отнесенной к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отлича╜ющихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедераль╜ных и отраслевых связей. Именно эти критерии должны иметь оп╜ределяющее значение при решении вопроса о создании департамен╜та. При этом предполагается также высокий уровень его автоном╜ности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах централь╜ного аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов РФ).

В структуре органов, действующих в экономике, социально-культурной сфере, важное место занимают информационно-анали╜тические, прогнозирующие, технико-технологические функциональ╜ные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их административно-правовой статус, утверждаются руководством этих органов. По действующим положениям, они утверждают струк╜туру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; на╜значают на должность и освобождают от должности работников центрального аппарата; на уровне республик положения утвержда╜ются в аналогичном порядке; в других субъектах РФ ≈ по-разно╜му: в ряде случаев ≈ главами администраций, но иногда и орга╜нами управления администраций субъектов РФ.

Положения об органах управления администраций утвержда╜ются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов РФ.

Как уже отмечалось (см. часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов исполнительной власти утверждаются Президентом или Правитель╜ством РФ.

Внутренняя организация структурных подразделений регла╜ментируется органами, в составе которых они формируются и дей╜ствуют. Иной порядок формирования и установления статуса дей╜ствует в отношении территориальных органов федеральных орга╜нов исполнительной власти. Руководителям последних предостав╜лено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои тер риториальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.

Между тем создание такого рода органов часто предопреде╜ляется законами, а также положениями о самих федеральных ор╜ганах. Например, органов Государственного таможенного комитета РФ ≈ Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Гос╜стандарта России ≈ Положением о нем и т. п. Утверждение поло╜жений о территориальных органах возложено на руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Од╜нако компетенция таких территориальных органов нередко предо╜пределяется Положениями о соответствующих федеральных орга╜нах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердив╜шими такие положения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавливается, что территориальные статистические орга╜ны осуществляют функции и права, предусмотренные указанным Положением применительно к конкретным условиям их деятель╜ности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных статистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.