“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика





















































“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня

Администрация



Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 1270



дтхзйе дплхнеофщ

ДОГОВОР КОММЕРЧЕСКОЙ КОНЦЕССИИ (ФРАНЧАЙЗИНГ)
Виды административно-правовых методов
Понятие и основные черты административной ответственности
ДОГОВОР ПОРУЧЕНИЯ
Возбуждение дела
Понятие и система субъектов административного права
Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
Исполнение постановлений
Договор авторского заказа
Государственный контроль
 

“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня

Работникам государственных учреждений сегодня принадлежит решающая роль в жизни американского общества. Несмотря на то, что обычно их относят к служащим низшего уровня, с действительности действия большинства государственных служащих - это "спущенные вниз" действия властей. Более того, совместно выработанные работниками государственной службы решения становятся , или, точнее сказать, составляют политический курс учреждений. Предоставляет ли государство посредством своей политики различные блага, например, такие как социальное обеспечение или муниципальное жильё, или же наклеивает определённый социальный ярлык, к примеру "преступник" или "душевнобольной" - дискреционные действия государственных служащих в этих и других случаях выступают как благодеяния или санкции, вытекающие из правительственных программ. Чиновники определяют также доступ к государственным правам и привилегиям.

Большинство граждан вступают в отношения с властью (если они вообще имеют такую возможность) не посредством переписки с конгрессменами или участия в за 424i83ge седаниях школьного совета, а с помощью, например, непосредственного контакта со своими преподавателями или преподавателями своих детей, с полицейскими, которые несут свою службу на улицах или патрулируют в автомобилях патрульной службы. Каждый контакт подобного вида представляет собой пример столкновения с политическим курсом государства.

Работники государственной службы, которые вступают в прямой контакт с гражданами при выполнении своих профессиональных прав и обязанностей, обладая при этом значительной свободой действий по собственному усмотрению, называются в настоящей работе чиновниками «уличного» уровня управления. Учреждения государственной службы, нанимающие на работу значительное количество бюрократов данного уровня соразмерно своему собственному штату, называются муниципальными бюрократическими системами управления. Типичными бюрократами муниципального уровня являются учителя, полицейские и другие лица, которые следят за исполнением закона, социальные работники, судьи, адвокаты и прочие должностные лица судебной системы, работники здравоохранения и многие другие государственные служащие, предоставляющие доступ к правительственным программам и услуги, предусмотренные данными программами. Люди этих профессий имеют много общего вследствие сходных условий труда.[1]



Способ, которым бюрократы муниципального уровня создают общественные привилегии и применяют санкции, структурирует и ограничивает жизнь и возможности людей. Таким образом создается и обеспечивается тот социальный (и политический) контекст, на фоне которого действуют люди. Тем самым, любое увеличение предоставляемых служебных благ сопровождается усилением государственного влияния и контроля. Бюрократы муниципального уровня как "поставщики" социальных благ и хранители общественного порядка находятся в центре политических дискуссий. Со стороны населения они постоянно испытывают давление, которое выражается в требованиях увеличить эффективность их деятельности и проявлять неформальное отношение к людям, а группы граждан выдвигают требование увеличения эффективности и результативности деятельности государственных служб. С тех пор как жалованья бюрократов муниципального уровня стали составлять значительную долю от незащищённых государственных расходов, любые сомнения относительно размера федеральных бюджетов находят отражение в озабоченности по поводу масштабов и содержания деятельности этих государственных служб. Кроме того, работники данных служб действуют все более сплоченно и организованно, так что в спорах по поводу масштаба государственных служб и в процессе отстаивания своих точек зрения, касающихся собственного статуса и занимаемых должностей, они превратились в значительную независимую силу.

Бюрократы муниципального уровня управления одерживают верх в политической полемике с государственными службами по двум основным причинам. Во-первых, споры по поводу надлежащего масштаба и сосредоточения правительственных служб в основном являются спорами относительно количества и функций самих государственных служащих. Во-вторых, бюрократы муниципального уровня оказывают значительное влияние на жизнь людей. Это влияние может быть нескольких видов. Они внушают надежду на получение государственных должностей и места в политической жизни. Они определяют, достоин ли гражданин поощрения со стороны государства или, наоборот, на него должны быть наложены какие-либо санкции. Бюрократы также наблюдают за тем, какую пользу извлекают граждане от реализации правительственных программ. Таким образом, в известном смысле бюрократы муниципального уровня неявным образом играют роль посредника во взаимоотношениях граждан и государства. Иными словами, в их руках находится ключ к определению степени прав и обязанностей гражданина.

Конфликт по поводу масштабов и сущности государственных служб

Исходя из жизненного опыта, мы воспринимаем учителей, работников социального обеспечения и полицейских как членов государственных учреждений, которые обладают некоей особой структурой и мотивацией. Такими эти люди и являются, даже если рассматривать их с нескольких точек зрения. Но если разделить государственных служащих в соответствии с тем, взаимодействуют ли они напрямую с гражданами и обладают ли свободой действий по собственному усмотрению в отношении существенных аспектов жизнедеятельности людей, то можно увидеть, что значительная доля и огромное количество государственных служащих обладают этими профессиональными качествами. Они составляют большую часть всех государственных служащих, работающих в сфере местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления нанимают приблизительно 3,7 миллиона человек в местные школы, более 500 000 человек в полицейские управления и свыше 300 000 - в сферу государственного социального обеспечения. Служащие сферы образования составляют более половины всех работников, нанятых органами местного самоуправления. Непосредственно преподаватели составляют около 2/3 от всего персонала образовательных учреждений, а большинство остальных служащих являются бывшими учителями, ныне работающими в администрации, или социальными работниками, психологами и библиотекарями, которые непосредственно занимаются предоставлением различных услуг в школах. Из 3,2 миллиона государственных служащих, работающих в сфере местного самоуправления, но не занятых в сфере образования, приблизительно 14% составляют полицейские, а каждый 16-тый работает в сфере государственного социального обеспечения.[2] В названных и ряде других областей почти исключительно заняты люди, обязанностью которых - в той или иной форме - является непосредственный контакт с людьми.

Остальные чиновники уличного уровня, также занятые в сфере местного самоуправления, составляют важную часть всего персонала местных органов власти. Хотя Бюро США по переписи населения не предусматривает рассмотрения других классификаций, подходящих для наших целей, мы можем предположить, что к чиновникам уличного уровня могут быть также причислены многие работники здравоохранения из общего числа в 1,1 миллиона человек,[3] большинство юристов на государственной службе из общего количества в 5 000 человек,[4] многие служащие различных судебных инстанций и другие государственные служащие. Некоторые мегаполисы страны нанимают огромное количество чиновников данного уровня. Например, 26 680 школьных учителей в Чикаго превышают численность населения многих пригородов этого мегаполиса.[5]

Другой мерой, определяющей значение чиновников уличного уровня в государственном секторе занятости, является количество государственных фондов, выделенных для оплаты их труда. В 1973 году из всего совокупного фонда оплаты труда в сфере местного самоуправления более половины пришлось на образование. Почти 80% этих средств было использовано для оплаты труда преподавательского состава. Заработная плата полицейских составила приблизительно 1/6 от общей суммы, предназначенной для работников сферы местного самоуправления, за исключением сферы образования.[6]

Наблюдаемый за последние 25 лет рост в сфере государственной занятости по большей части приходится на чиновников уличного уровня. С 1955 по 1975 годы количество государственных служащих более чем удвоилось - в основном из-за бума рождаемости в послевоенные годы и растущего числа пожилого населения и иждивенцев. Эти тенденции привели к усилению активности государства и местных органов власти в сферах образования, здравоохранения и государственного социального обеспечения.[7]

Работа аппарата чиновников уличного уровня является чрезвычайно напряженной, так как их обязанностью является предоставление услуг населению путем непосредственного контакта. Поэтому сумма текущих расходов учреждений, в которых работают чиновники уличного уровня, является отражением ее зависимости от количества оплачиваемого персонала.

Таким образом, большинство затрат, осуществляемых государством на образование, полицию или другие социальные услуги (кроме, конечно, обеспечения поддержания определенного уровня доходов или содержания заключенных в тюрьмах) направляется непосредственно на оплату чиновников уличного уровня. Например, в крупных городах 90% средств, выделяемых государством на содержание полиции, идет на выплату зарплаты.[8]

Но дело не только в заработной плате, которая съедает львиную долю средств государственных учреждений. Помимо этого, в последнее время увеличилось и число государственных учреждений, нанимающих чиновников уличного уровня. Если раньше благотворительные акции обеспечивались только организациями частного сектора, то сегодня этим также занимается федеральное правительство, обеспечивая необходимым уровнем дохода бедные слои населения. Государственный сектор, таким образом, “поглотил” функции, которыми до этого обладал частный сектор в таких разных и важных областях, как охрана общественного порядка, образование и здравоохранение. Более того, государство при этом не только вытеснило частные организации, но и расширило функции государственных организаций. Результатом этого стало усиление охраны общественной порядка, увеличение ответственности за умственное и физическое развитие учащихся школ и других образовательных учреждений, а также усиление системы доступного для населения медицинского обслуживания.[9]

Сегодня деятельность государства в области безопасности, образования и здравоохранения, возможно, имеет недостаточно четкие границы, тогда как в прошлом веке эти сферы четко регулировались государством. Такое активное государственное вмешательство, например, в сферу социального обеспечения привело к тем явлениям, которые сегодня существуют в американском обществе, а именно к требованиям населения улучшения его социального благосостояния и о защите этой «новой собственности» как неотъемлемой части прав граждан.[10] Немаловажная роль при этом принадлежит чиновникам уличного уровня, которые обеспечивают проведение необходимых мер по защите этих прав путем непосредственного предоставления услуг. Они стараются только смягчить требования граждан, которые те выдвигают, почувствовав себя в новом для них статусе, хотя последний отнюдь не является прочным.

Чем ниже благосостояние людей, тем больше их зависимость от чиновников уличного уровня. В самом деле, условия труда этих служащих предоставляет им возможность непосредственно решать проблемы бедных слоев населения. Предположим, рядовой гражданин, живущий в муниципальном жилище, обращается к адвокату с тем, чтобы восстановить своего сына в школу, из которой тот был исключен по причине многократного столкновения с органами правопорядка. При этом ему приходится сталкиваться с противоречивыми мнениями различных чиновников уличного уровня по данному делу, и все они уверяют его в том, что действуют в его «интересах» и «во благо государства».[11]

Люди, которые не в состоянии позволить себе пользоваться услугами частного сектора, вынуждены обращаться за помощью к государству, если им полагается это по праву.

Таким образом, когда реформаторы сферы социального обеспечения пытаются решить проблемы неимущих слоев населения, зачастую это заканчивается обсуждением статуса чиновника уличного уровня. Реформаторы в сфере социальных услуг намереваются отделить процесс предоставления услуг от процесса принятия решений по обеспечению социальных платежей, они проектируют также такую отрицательную подоходную налоговую систему, согласно которой работники социальной сферы исключаются из процесса выплаты социальных благ. В муниципальных судах существует тенденция увеличения штата судей при накоплении большого количества нерассмотренных дел. Признание того, что раннее детское развитие в значительной степени является условием для дальнейших жизненных успехов имело следствием создание новых программ (таких как «Хед старт») в стенах созданных организаций, а также вне их. Это влечет за собой обогащение раннего детского опыта.



В 60-е и в начале 70-х годов в ответ на социальные проблемы общества правительство формально поручило чиновникам уличного уровня уделить этим проблемам пристальное внимание. Лишены ли неимущие слои населения по сравнению с другими равного доступа в судебные инстанции? Если так - обеспечить их адвокатами. Лишены ли они возможности заботиться о своем здоровье так же, как и все остальное население? Если так - создать местные клиники. Лишены ли они равной возможности получения образования ? Если так - развить дошкольные обучающие программы. Намного проще и менее болезненно увеличить занятость чиновников уличного уровня, чем снизить разницу в сумме заработной платы.

В последнее время рост государственных затрат на чиновников уличного уровня значительно улучшил положение государственных служащих.[12] Уровень зарплат вырос от не соответствующего требованиям до достаточного и даже до желаемого уровня. Между тем государственные служащие во главе с чиновниками уличного уровня обеспечивают путем развития различных союзов и ассоциаций полный контроль над своим статусом.[13] Например, преподавателям и другим представителям обучающего персонала часто удается поддержать свой статус, и при этом их количество увеличивается с каждым годом, хотя это все чаще подвергается критике, поскольку учебные заведения финансируются за счет налогоплательщиков. Число учителей в школах продолжает расти, несмотря на уменьшение количества детей школьного возраста.[14] Такое развитие событий укрепляет уверенность общественности в том, что некоторые чиновники уличного уровня, такие как учителя и полицейские, необходимы для нормального функционирования общества.[15]

Финансовый кризис, который затронул множество городов, особенно Нью-Йорк, а недавно Кливленд и Ньюарк, убедительно показал способность государственных служащих муниципального уровня сохранять рабочие места даже в период жестокого кризиса. Так как большая часть муниципального бюджета складывается из негибких, четко определяемых затрат на обеспечение долговых обязательств, пенсий и других социальных выплат, из дополнительной суммы на повышение зарплат, предусмотренного контрактом, из обязательств по капитальным затратам, из затрат на потребление энергии и т. д., единственным источником сокращения "жира", который можно изъять из муниципального бюджета, остается сектор услуг, в котором большая часть затрат идет на выплату заработной платы. Хотя большинство государственных служащих было уволено во время этого финансового кризиса, служащим муниципального уровня всегда удается путем лоббирования своих интересов свести к минимуму негативное воздействие обстоятельств.[16] Они поддерживают свои требования путем нагнетания общественного недовольства в связи с возможным сокращением количества полицейских на улицах и увеличением загрязненности улиц из-за нехватки мусоросборочных машин. В их поддержку выступают также родители, чьи дети получат недостаточное по сравнению с прошлым образование в связи с увеличением количества уволенных с работы учителей. И тот факт, что многие государственные служащие и их родственники голосуют в муниципальном совете за сокращение полиции, не заставляет их отказаться от своих аргументов.[17]

Рост обслуживающего сектора представляется наиболее существенным достижением на пути к государству всеобщего благосостояния. Сектор услуг проникает в каждую сферу человеческих потребностей, признанных обществом, и находится в состоянии постоянного развития. Это не значит, что потребности удовлетворяются, можно говорить лишь об устранении барьеров между государственными обязательствами и частной жизнью населения.

Финансовый кризис, затронувший крупные города США, наиболее сильно отразился именно на секторе услуг, заставив тем самым фундаментально пересмотреть его функционирование при нынешнем осознании дефицита. Либералы сегодня объединяются с финансистами-консерваторами, подвергая сомнению деятельность сектора услуг. При этом они не пытаются напрямую выяснить приемлемость данного уровня услуг и обязательств. Вместо этого они пытаются любыми способами доказать, что рост числа государственных служащих и их постоянные требования увеличения заработной платы угрожают автономии, гибкости и успехам политической системы. Дебаты по поводу необходимого объема услуг, предоставляемых государством, сталкиваются с угрозой уничтожения всей структуры предоставления услуг в целом, как это видно из перспективы несбалансированных государственных бюджетов.

Конфликт во взаимоотношениях с гражданами

Я уже отмечал, что вокруг чиновников уличного уровня разгораются споры, так как именно их деятельность должна находиться в центре внимания, когда меняется политика государства. Вторая причина, по которой этот уровень бюрократии находится в центре общественной полемики – это их непосредственное взаимодействие с населением и их возможность значительного влияния на жизнь граждан. Политика, проводимая чиновниками уличного уровня, это почти всегда политика непосредственного контакта с личностью и незамедлительного реагирования. Решения обычно принимаются чиновниками прямо на местах (хотя иногда они избегают этого) и направлены всецело на индивида.

Программа городского обновления, напротив, может разрушить сложившиеся отношения в небольших территориальных образованиях, поскольку она предусматривает строительство нового жилья, в котором будут жить новые люди, но исполнение программы затянулось, оно было разбито на несколько стадий, и изменения производились в областях, далеких от повседневной жизни населения.

Решения чиновников уличного уровня могут касаться как распределения, так и размещения социальных благ. Определяя права на получение выгод, они увеличивают возможность некоторых граждан получать государственные товары и услуги за счёт основного контингента налогоплательщиков и тех, чьи требования не удовлетворяются. С помощью увеличения и уменьшения доступности выгод для населения с низким уровнем дохода они косвенно регулируют степень перераспределения. Эти выгоды оплачиваются более богатыми слоями населения.

С другой стороны, в процессе своей деятельности чиновники уличного уровня принимают решения, которые влияют на жизнь людей. Они определяют, кто может являться реципиентом социальной помощи, кто - юным правонарушителем или удачливым человеком, что влияет на отношение окружающих к этому человеку и на его самооценку. Мы можем сделать вывод, что таким образом начинается (или продолжается) социальный процесс, который объясняет, почему процесс развития человека идет предопределенным путем. У ребёнка, которого считают малолетним правонарушителем, развивается подобное самовосприятие; и в дальнейшем, когда его объединяют с другими “правонарушителями”, он, по всей вероятности, начинает перенимать поведение этой группы подростков. Дети, которых преподаватель считает более одаренными, учатся лучше, чем их сверстники с равным интеллектом, но не считающиеся лучшими.[18] Реципиенты социального обеспечения обычно соглашаются на худшие жилищные условия, чем нереципиенты с равным уровнем дохода.[19]

Определяющим аспектом условий труда чиновников уличного уровня является то, что они лично сталкиваются с реакцией клиента на их решения, и тем не менее они справляются с этой проблемой. Говорить о том, что самооценка людей находится под воздействием чиновников уличного уровня- значит утверждать, что люди реагируют на их стратегию поведения. Это сводится не только к подсознательному уровню. Клиенты чиновников уличного уровня остро реагируют на явную или предполагаемую несправедливость, развивают стратегию доверительного отношения к чиновникам, воспринимают действия с благодарностью и с радостью или же становятся безвольными и пассивными – всё это реакции на решения чиновников уличного уровня. Одно дело, когда безлично и рутинно по отношению к своим клиентам работает телефонная компания, бюро по прокату автомобилей или другие государственные учреждения, чьи сотрудники ничего не знают о личных обстоятельствах, сопутствующих цели или запросу. Совсем другое дело, когда чиновник, к которому непосредственно обращаются и от которого по крайней мере ожидают того, что он хотя бы открыто и с симпатией выслушает просьбу, старается отделаться от просителя, относит его к какому-то определенному типу, короче, относится к делу своего клиента «бюрократически» (в отрицательном смысле этого слова). Таким образом, в действительности условия работы чиновников уличного уровня почти приближаются к бюрократическому идеалу безличной отстранённости в процессе принятия решений.[20] И наоборот, объекты важнейших решений – люди - сразу же ощущают на себе результаты этих решений.

На чиновников уличного уровня также очень часто стараются повлиять граждане, по мнению которых свобода действия чиновников по собственному усмотрению открывает возможность того, что последние благосклонно отреагируют на просьбы клиентов. Общее и размытое определение обязанностей чиновника по отношению к “общественному интересу” вселяет в граждан надежду на то, что чиновник на них обратит внимание и поможет. Таким образом, в мире крупных и безличных учреждений, обязанностью которых является распределение важных льгот, санкций и возможностей, двусмысленность таких определений всегда дает повод рассчитывать на "поддержку".

Это обсуждение помогает понять непрекращающуюся полемику по поводу индивидуального обеспечения услугами на уровне чиновничьих структур уличного уровня. В то же самое время специфическая особенность предоставления услуг государством через чиновников уличного уровня позволяет объяснить, почему именно чиновничьи структуры уличного уровня сегодня являются, и по всей вероятности, останутся в обозримом будущем главным центром общественного конфликта. Не случайно, что с 1964 года самые горячие дискуссии в обществе возникали вокруг школ, полицейских участков и по поводу отзывчивости работников сферы здравоохранения и социального обеспечения.[21] Другими словами, вокруг тех сфер, где обеспечиваются общественные выгоды и санкции, и где чиновниками на местах принимаются индивидуальные решения по проблемам населения. Как пишут Франсис Фокс Пивен и Ричард Кловард:

…люди сталкиваются с лишениями и притеснениями в конкретных условиях, не как с конечным продуктом длительных и абстрактных процессов; именно конкретный опыт трансформирует их недовольство в конкретные жалобы против конкретных целей…

Безработным [например] для получения пособия по безработице приходится просиживать в грязных комнатах ожидания, сталкиваться с надзирателем или работником сферы социального обеспечения. Они не испытывают на себе американской политики социальных благ…. Другими словами, именно ежедневный опыт людей формирует их жалобы, устанавливает границы их запросов и указывает на объекты их гнева.[22]




Тогда как люди могут испытывать на себе влияние этих чиновничьих структур в качестве индивидуумов, школы, полицейские участки или районные клиники являются местами, где политика по отношению к индивидуумам организуется коллективно. Такой административный порядок предлагает гражданам возможность контроля или, по крайней мере, известного воздействия на структуры административных учреждений, что может повлиять на качество индивидуального обслуживания. Таким образом, у нас есть два предварительных условия для успешных действий по организации общества: надежда и вероятность того, что те, кто участвует в групповой деятельности, могут получать индивидуальные выгоды, и видимая и доступная коллективная цель.[23]

Деятельность общества, сконцентрированная на чиновничьих структурах уличного уровня, также безусловно мотивирована заботами общественного характера. Основные институты общества помогают сформировать общество как единую целостную структуру. Они могут чутко реагировать на запросы доминирующей группы в обществе (такую роль традиционно играли школы в Бостоне) или они могут не соответствовать и противостоять концепциям общества как целостной структуры, принимаемым населением, как в случае со школами, которые игнорируют значительное наследие испанского меньшинства. Главным моментом при опротестовании действий местных инстанций может являться хорошая осведомленность этих учреждений о жизни людей, их важная роль в благосостоянии общества и понимание на некотором уровне того факта, что эти инстанции недостаточно ответственны перед людьми, которым они служат.

Наконец, чиновники уличного уровня играют решающую роль в регулировании масштаба современных конфликтов благодаря своей роли агентов социального контроля. Льготники вступают во взаимодействие с государственными агентами, которые требуют от них соответствующего поведения. Они должны предугадывать требования этих агентов, должны корректировать свои поступки и развивать “правильную” позицию как к услугам, которые они получают, так и к самим чиновникам. Учителя выражают и поддерживают идею надлежащего отношения к процессу обучения, к самому себе, а также идею эффективности в общении с другими. Полицейским всегда важны их полномочия и подобающее поведение людей в обществе. Для социальных работников важны вопросы социальных льгот и статуса того, кто их получает.

Функция социального контроля чиновников уличного уровня требует комментариев в дискуссии о месте государственных работников в сфере услуг в масштабах общества в целом. Сектор общественных услуг играет решающую роль в ослаблении влияния экономической системы на тех, кто не является первоочередным льготником и убеждает людей примириться с неадекватностью основных экономических и социальных институтов. Полиция, суды и тюрьмы очевидно влияют таким образом на наркоманов, мелких воришек, грабителей и других, чьё поведение по отношению к обществу ассоциируется с их экономическим положением. В равной степени такую роль играют и школы, подготавливая людей к жизни при данном экономическом порядке и в условиях равных прав для разных слоев общества. Государственная поддержка и программы занятости расширяются, чтобы смягчить последствия безработицы или снизить уровень недовольства; однако они сокращаются, когда увеличивается число рабочих мест.

Более того, эти программы планируются и осуществляются с целью выразить и донести мысль о том, что необходимо избегать статуса объекта органов социального обеспечения и что работа, какой бы низко оплачиваемой она ни была, предпочтительней общественного содействия. Существуют также две стороны государственной политики «войны с бедностью», когда определенная доля от государственных выгод, получаемых от социальных служб и общественной деятельности, инвестировалась в различные местные организации, несмотря на то, что на нее могли бы претендовать потенциальные отщепенцы, а также рядовые граждане.[24]

Что для одних является наивысшим достижением стабильного социального обеспечения, для других является наибольшим расширением социального контроля. Чиновники уличного уровня отчасти потому оказываются в центре дебатов, что именно они играют эту двойственную роль. Реформа социального обеспечения пробуксовывает из-за столкновения следующих проблем: нужно ли исключить тщательную проверку лиц, предоставивших заявление на получение социального помощи с целью сокращения административных расходов и давления на реципиентов, или же усилить проверку с целью контроля за злоупотреблениями и предотвратить получение неоправданной выгоды со стороны получателей социальной помощи. Государственные программы, направленные на работу с трудными подростками и людьми с психическими заболеваниями, не могут разрешить также дилемму, нужно ли ликвидировать крупные специализированные учреждения для того, чтобы снизить лишние расходы на реабилитацию этих больных, или же сохранять наблюдение за этими группами населения с целью избежать издержек в том случае, который может возникнуть, если оставить этих "девиантных" граждан без контроля. Короче говоря, чиновники уличного уровня являются также предметом споров потому, что по мнению различных сторон социальный контроль во имя общественного порядка и принятия статус-кво чиновников этого уровня является социальной целью, достижению которой препятствуют предложения по сокращению роли чиновников уличного уровня (исключить проверки со стороны органов социального обеспечения, сократить число заключенных, освобождаемых досрочно, узаконить употребление марихуаны ).

Споры в обществе также вызывает вопрос о надлежащем характере социального контроля. Текущие разногласия в области коррекционной политики по отношению к заключенным состоят в следующем: применять ли строгие меры наказания или же ориентироваться больше на реабилитацию личности. Эти разногласия являются отражением конфликта относительно степени суровости обращения с заключёнными. Такие же споры возникают и в сфере образования: есть сторонники жестких и традиционных методов обучения и дисциплины, а есть, в свою очередь, сторонники более либеральных и гибких методов. Медицинский подход к людям с различными отклонениями в поведении, предполагающими вмешательство врача, а не применение дисциплинарных мер, представляет собой другую сферу разногласий по поводу подходящего вида социального контроля.

С точки зрения граждан роль чиновников уличного уровня так же широка, как функции правительства и настолько же профессиональна, как того требует ежедневное взаимодействие с работниками образовательных и медицинских учреждений, а также урегулирование различных вопросов. В целом эти чиновники поглощают большую часть государственных ресурсов, и общество надеется на здоровый баланс между осуществлением ими государственной деятельности и разумным объемом общественных расходов. Как отдельные личности, чиновники уличного уровня представляют собой надежду граждан на справедливое и эффективное разрешение проблем со стороны государства именно потому, что они по своему статусу должны ясно видеть границы эффективности своего вмешательства и ограничения возможности внимательного и благожелательного рассмотрения вопросов, что неизбежно возникает в процессе рассмотрения огромного количества дел.

Примечания


1. Эти определения являются аналитическими. Они сосредоточены не на номинальных профессиональных ролях, а на особенностях специфической рабочей ситуации. Таким образом не каждый чиновник уличного уровня работает в учреждении такого уровня [например, специалист по перепланировке (тип чиновника уличного уровня) может работать в агентстве по перепланировке городских сооружений, где в основном служащими являются проектировщики, строители и другие технические работники]. И наоборот, не все служащие чиновничьих структур уличного уровня являются чиновниками уличного уровня (например, клерк в департаменте социального обеспечения или офицер полиции на должности конторского служащего в полицейском участке).

Концепция бюрократии уличного уровня впервые была изложена в докладе на ежегодной конференции Американской Ассоциации Политологов в 1969 году « О теории бюрократии уличного уровня». Впоследствии исправленный вариант доклада был опубликован в Willis Hawley & Michael Lipsky, eds., Theoretical perspectives On Urban Politics (Englewood Cliffs, N.J: Prentice- Hall,1977), стр.196-213.

2. U.S. Bureau of the Census, Public Employment in 1973, Series GE 73 №1 (Washington, D.C.: Government Printing Office,1974), стр.9. Представлено в статье: Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls of State and Local Governments by Function : October 1973 «Municipal Year Book, 1975 (Washington,D.C.: International City Managers Assotiation,1975) стр.109-112, table 4/3. Также в статье Marianne Stein Kah, «City Employment and Payrolls : 1975» Municipal Year Book, 1977 (Washington,D.C.: International City Managers Assotiation, 1977) стр.173-179. Эти данные приведены с целью отразить количество работников, занятых полный рабочий день. С целью оценить государственные обязательства по социальному обеспечению населения такой показатель более подходит для статистики, чем показатель совокупной занятости, так как он включает и работников с неполным рабочим днём.

3. J.H. Galper, The Politics of Social Services (Englewood Cliffs, N.J: Prentice- Hall, 1975) стр.56

4. Lois Forer, Death of the Law (New York: McKey, 1975) стр.191

5. New York Times, April 3, 1976, стр.22

6. Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls of State and Local Governments».

7. New York Times, July 10, 1977, стр.F13

8. Согласно исследованию четырех крупных городов с населением более одного миллиона человек, приведенному в Municipal Year Book, соотношение затрат на одного человека и совокупных затрат на все полицейские департаменты составило в среднем 94% и не снижалось ниже 86%. В городах с меньшим населением наблюдались те же тенденции. Эти исследования взяты из статьи: David Lewin, «Expenditure, Compensation, and Employment Data in Police, Fire and Refuse collection and Disposal», напечатанной в Municipal Year Book, 1975, стр.39, table1/21. Однако, разница была большей в городах с меньшим населением, по причине того, что сами исходные цифры оказались меньше, а также того факта, что при крупных инвестициях в этих городах соотношение отдельных и совокупных затрат становится более заметным.



Ситуация, при которой общественные затраты на чиновников уличного уровня выражаются в основном в виде жалований, проиллюстрирована на примере сектора образования. Например, более 73% всех некапитализированных расходов на образование приходится на удовлетворение личных потребностей (то есть на жалование). См. Government Finances, №1, Finances of Scholl Districts, 1972 U.S. Census of Government (Bureau of the Census, Social and Economic Statistics Administration, U.S. Department of Commerce), table4.

9. Mногие аналитики обсуждают увеличивающуюся роль служб в экономике: см. Daniel Bell, The Coming of the Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting (NY, Basic Books, 1973); Alan Gartner and Frank Reissman, The Service Society and the Consumer Vanguard (NY, Harper and Row, 1974), Victor Fuchs, The Service Economy (NY, Columbia University Press, 1968).

По поводу изменений в области социального обеспечения см.: Gilbert Steiner, Social Insecurity (Chicago: Rand MacNally, 1966), глава 1; по поводу государственной безопасности : Allan Sylver, « The Demand for Order in Civil Society», в книге David Bordua, ed., The Police: Six Sociological Essays (NY: John Wiley, 1967), стр.1-24.

10. Charles Reich, «The New Property», Yale Law Journal, vol. 72 (April, 1964), стр.733-787.

11.Carl Hosticka, «Legal Services Lawyers Encounter Clients: A Study in Street-level Bureaucracy» (Ph.D. diss., Massachussets Institute of Technology, 1976), стр. 11-13.

12. См. убедительное эссе, написанное Frances Piven, в котором она доказывает, что работники социальной службы были основными бенефициарами федеральных программ 1960 года, касающихся городов и бедных слоёв населения. См.: статья Frances Piven,: The Urban Crisis: Who got What and Why», в книге: Richard Cloward and Frances Piven, The Politics of Turmoil (NY: Vintage Books, 1972), стр. 314-351.

13. J. Joseph Loewenberg and Michael H.Moscow, eds., Collective Bargaining in Government (Eaglewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1972). A. Laurence Chickering, ed., Public Employee Unions (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1976), and Margaret Levi, Bureaucratic Insurgency (Lexington, Mass.: Lexington Books, 1977).

14. Этот спад явился результатом низкого уровня рождаемости и периодических изменений в количестве детей школьного возраста, что объясняется резким подъемом рождаемости после 2-ой мировой войны. См.: Alan Baker and Barbara Grouby, «Employment and Payrolls» Municipal Year Book, 1975, стр.109ff., касательно коэффициента полезности.

15. Эти перспектива применима и в настоящее время. Однако, в качестве реакции на эту тенденцию, получили поддержку программы (которые исключили бы посредников и поставщиков услуг) типа рассеивающего доходы налогообложения и разрешения на предоставление жилья. Налоговая недостача привлекла внимание общества к вопросам, касающимся предельной полезности некоторых из этих сфер предоставления услуг.

16. Например, полицейский из Нью-Йорка, который в октябре l976 года, согласился работать сверхурочно и безвозмездно для того, чтобы не сократили количество новобранцев, поступающих на службу в качестве патрульных полицейских. "New York Times", 24 октября, l976, стр. 24.

17. Нет лучшей иллюстрации силы организованных работников социальной сферы, чем преодоление Ассамблеей штата Нью-Йорк вето, наложенного на так называемый билль Стависки. По этому законопроекту, написанному в период массовой озабоченности по поводу сокращения бюджета Нью-Йорка, ассигнования на сферу образования на ближайшие 3 года после нагрянувшего финансового кризиса по сравнению с предыдущими тремя годами, не должны были сокращаться, что еще больше связало руки ответственных работников финансовой сферы города. «New York Times, April 4, 1976, стр.E6; April 18, 1976, стр.E6

18. Плодотворной работой в этой области является книга R. Rosenthal and Lenore Jacobson, Pygmalion in the Classroom (NY: Holt. Rinehart and Winston, 1968).

19.Martin Rein, « Welfare and Housing», Joint Center Working Paper Series, №4 (Cambridge, Mass.: Joint Center for Urban Studies, Spring, 1971, rev. Feb.1972).

20. O предполагаемом значении бюрократической безличной отстраненности в процессе решения проблем населения, см.: Peter Blau, Exchange and Power in Social life (NY: John Wiley, 1974), стр. 66.

21. См.: National Advisory Commission on Civil Disorders, Report (NY: Bantam, 1968), Peter Rossi et al., Roots of Urban Discontent (NY: John Wiley, 1974).

22. Frances Fox Piven and Richard Cloward, Poor People’s Movement (NY: Pantheon, 1977), стр.20-21.

23.Michael Lipsky and Margaret Levi, «Community Organization as a Political Resourсe», в Harlan Hahn, ed., People and Places in Urban Society (Urban Affairs Annual Review, vol.6) (Newbury Park, Calif.: Sage Publications, 1972), стр. 175-199.

24. См. обсуждение «легитимности» и общие тезисы относительно роли государственного обслуживающего сектора в книге: O'Connor, The Fiscal Crisis of the State (NY: St. Martin’s, 1973). Взгляд на социальные функции управления в специфических секторах политики: Samuel Bowles and Herbert Gintis, Schooling in Capitalist America (NY: Basic Books, 1976); Frances Fox Piven and Richard Cloward, Regulating the Poor (NY: Pantheon, 1971); Galper, The Politics of Social Services; Richard Quinney, Criminology (Boston: Little Brown, 1975); Ira Katznelson, «Urban Counterrevolution», в книге Robert P. Wolff, ed., 1984 Revisited (NY: Alfred Knopf, 1973), стр.139-164.