Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов
ЯНГДЮМХЕ ДНЙСЛЕМРНБ НМКЮИМ
дНЙСЛЕМРШ Х АКЮМЙХ НМКЮИМ

нАЯКЕДНБЮРЭ

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 2040


ДРУГИЕ ДОКУМЕНТЫ

Создание и ликвидация предприятий и учреждений
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Издательский договор
Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
Меры обеспечения производства
Основы административно-правового статуса общественных объединений
Основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации
Понятие и цели организации управления
Понятие и система субъектов административного права
 

Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Данная пр 515j95bf ;облема производна от конституционного разграни╜чения пр 515j95bf ;едметов ведения и полномочий между РФ как единым го╜сударством и ее субъектами. Однако за пределами компетенции ор╜ганов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосу╜дия и прокурорского надзора как особых конституционных функ╜ций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ╜ляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспече╜нию законности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпа╜дают. Это во многом определяется целями управления. Его повсед╜невное функционирование связано и подчинено осуществлению за╜дач государственной деятельности в соответствии с компетенцией РФ и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в за╜конодательстве полномочия между законодательными (представи╜тельными) и исполнительными органами государственной власти должным образом не разграничены.



Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпо╜лагает включение механизма исполнительной власти, разнообраз╜ны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собст╜венность и управление ею; установление основ федеральной поли╜тики и разработка федеральных программ в области государствен╜ного, экономического, экологического, социального, культурного и на╜ционального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова ние; основы ценовой политики; федеральные экономические служ╜бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль╜ные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде╜ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель╜ность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; обо╜ронное производство; определение порядка продажи и покупки ору╜жия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исклю╜чительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая сис╜тема и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государствен╜ная служба.

Основы разграничения компетенции между РФ и ее субъекта╜ми закреплены Конституцией РФ, Федеративным договором и ины╜ми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном и некоторыми другими субъектами РФ.

Однако Федеративный договор действует в той части, в кото╜рой не противоречит положениям Конституции РФ. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равноправие субъек╜тов РФ. Но справедливости ради надо сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией РФ и конституцией республи╜ки. Каждый другой субъект РФ не признается государством, его статус определяется Конституцией РФ и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, орга╜низацию ее осуществления. Конституция РФ предусматривает так╜же возможные особенности правового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном за╜коне об автономной области, автономном округе. Отношения авто╜номных округов, входящих в состав края или области, могут регу╜лироваться федеральным законом и договором между органами го╜сударственной власти, автономного округа и органами государствен╜ной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает разли╜чий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных пол╜номочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти РФ и ее отдельными субъ╜ектами. Каждый субъект РФ имеет конституционное право на зак╜лючение такого договора, но его содержание может быть различным.

Напомним также о возможности делегирования полномочий орга╜нами государственной власти РФ органам государственной власти ее субъектов, и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения пр 515j95bf ;едметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента РФ. Так, для Башкортостана установлена бо╜лее низкая пр 515j95bf ;оцентная ставка отчисления от налогов в федераль╜ный бюджет, чем для Пермской области. Необходимо также учиты╜вать объективные потребности в учете особенностей регионов, обус╜ловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т. д.).

Важно иметь в виду, что Конституция РФ устанавливает не равенство субъектов, а их равноправие во взаимоотношениях с фе╜деральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетен╜ции по управлению между органами государственной власти Рос╜сийской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральные законы "О принципах и порядке разграничения пр 515j95bf ;ед╜метов ведения и полномочий между органами государственной вла╜сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий╜ской Федерации" от 6 октября 1999 г.; законодательство по отдель╜ным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соот╜ветствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов го╜сударственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, кото╜рые не принадлежат федеральным органам государственной влас╜ти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом". Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции РФ и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов РФ данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах собственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государ╜ственной власти РФ и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин "компетенция" в этом аспекте в Конституции РФ не упот╜ребляется. В ней идет речь, в одном случае, о "предметах ведения и полномочиях" (ст. 11), в другом ≈ о "ведении" (ст. 71, 72). Тер╜мином "ведение", по смыслу Конституции РФ, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению РФ от╜несена оборона. Но вряд ли точно "оборону" выражать в терминах "предмет и полномочия". Скорее, это государственная функция, справедливо отнесенная к ведению РФ.

Характерным для разграничения пр 515j95bf ;едметов ведения и полно╜мочий является отсутствие в Конституции РФ дифференциации их по отраслям управления, как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты кото╜рой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям эко╜номики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы пред╜ставление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия о разграничении предметов и полномочий между органами государ╜ственной власти РФ и ее субъектов и между Российской Федера╜цией и субъектами РФ. В основе второго положения лежит невер╜ная концепция, допускающая пр 515j95bf ;отивопоставление целому частей, из которых оно состоит, в частности, субъектов РФ самой РФ, будто бы существующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта кон╜цепция может быть использована для дезорганизации государствен╜ного управления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъек╜тов: государственная символика; принятие законодательных актов; судоустройство; прокуратура; амнистия и помилование; правосудие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, кото╜рое образуют законы, органы исполнительной власти осуществля╜ют многогранную деятельность по государственному руководству обществом. В общем виде компетенция между органами государ╜ственной власти РФ и ее субъектов по управлению разграничива╜ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредоточивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общерос╜сийское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Кон╜ституции РФ. Это ключевые вопросы государственного, экономичес╜кого, экологического, социального, культурного и национального развития РФ как целостного государства, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова╜ние, денежная эмиссия; установление основ ценовой политики; раз╜работка и исполнение федерального бюджета; руководство феде╜ральными энергетическими системами и коммуникациями; оборо╜ны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в форми╜ровании правовых основ единого рынка, ведают информацией, де╜ятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого воен╜ного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеороло╜гическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и ис╜числение времени; геодезия и картография; наименование геогра╜фических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются воп╜росами внешней политики и внешних экономических отношений РФ.

Степень и формы участия федеральных органов исполнитель╜ной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Пре╜зиденту РФ в условиях, когда его полномочия не конкретизирова╜ны законом; во-вторых, степенью урегулированности общественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению РФ. Пол╜номочия этих органов во многих случаях детализированы в законах и подзаконных актах РФ и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия феде╜ральных органов исполнительной власти изъяты из сферы компе╜тенции субъектов РФ. Они могут оказывать влияние на их реали╜зацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномо╜чия не исключают возможности тех или иных форм участия субъек╜тов РФ в их осуществлении. Оно не ограничивается только деле╜гированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие за╜конные основания. Например, привлечение субъектов РФ с их со╜гласия к разработке и осуществлению федеральных целевых про╜грамм.

Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановление № 1151 "О мерах по учету интересов субъектов Российской Феде╜рации при управлении объектами федеральной собственности". Им предусмотрено согласование с органами исполнительной власти субъектов РФ назначения и освобождения от должности руководи╜телей федеральных предприятий; включение должностных лиц та ких органов в число представителей государства в органах управ╜ления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат со╜гласованию проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесен╜ным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, когда они ограничи╜ваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установ╜ление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъ╜екты РФ имеют юридические возможности для осуществления са╜мостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи╜тывать как общероссийские, так и региональные интересы субъек╜тов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распо╜ряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспита╜ния, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита насе╜ления; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешне╜экономических связей субъектов РФ и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения пр 515j95bf ;инад╜лежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совме╜стной компетенции путем указания на общие вопросы, общие прин╜ципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, ус╜тановлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты РФ не могут принимать норма╜тивные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива╜ющие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопро╜сы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных крите╜риях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения изда╜ются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соответ╜ствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты орга╜нов исполнительной власти субъектов РФ.

В Конституции РФ имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами РФ "всей полноты государственной власти" вне преде╜лов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель╜но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государствен╜ной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пре╜делах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты ≈ все╜гда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и призна╜ны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям под╜менено понятие "самостоятельности в осуществлении компетенции", которой они действительно обладают, понятием "полноты государ╜ственной власти", наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри╜тическое отношение, неприменима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совмест╜ному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно╜сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с феде╜ральными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органа╜ми местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в ее Консти╜туции не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмот╜реть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной вла╜сти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пре╜делами их совместного ведения с федеральными органами государ╜ственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распо╜ряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъ╜ектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предме╜тов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им пол╜номочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органа╜ми исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюд╜жета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривает╜ся финансирование в территориальном аспекте и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами исполнительной вла╜сти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъек╜тах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществлять╜ся различными органами. В таких условиях важнее не разграниче╜ние компетенции между конкретными видами органов государствен╜ного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полно╜мочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по мень╜шей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, ког╜да одни и те же полномочия одновременно относятся к федераль╜ному ведению и совместному ведению органов государственной вла╜сти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в другом ≈ к совместному ведению (см. п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ явно тяготеет к веде╜нию соответствующих федеральных органов, но она отнесена к со╜вместному ведению РФ и ее субъектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции, в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъ╜екта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Пред╜меты и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органа╜ми государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Кон╜ституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя пр 515j95bf ;авовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих кон╜ституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сей╜час от такой практики нет необходимости отказываться ≈ компе╜тенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодек╜сах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противо╜речивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен "снять" Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конститу╜ционных и федеральных законах. Следствием этого может явить╜ся существенная корректировка концепции разграничения компе╜тенции между органами государственной власти РФ и ее субъек╜тов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.