Введение в науку государственного управления
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Введение в науку государственного управления

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 817


дтхзйе дплхнеофщ

ДОГОВОР №_ о продаже перевозок
Создание и ликвидация предприятий и учреждений
Законность, дисциплина, целесообразность
Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы
Ответственность органов местного самоуправления:
Региональные начала
Государственное регулирование как функция управления
Отраслевые начала в управлении
Исполнение постановлений
Рассмотрение дела
 

Введение в науку государственного управления

Предисловие

Как ни странно, исследователи американских политических институтов никогда не производили систематического анализа нашей системы управления, кроме как с правовой точки зрения. До недавнего времени большое число вопросов, имеющих первостепенное значение для управления и представляющих огромный интерес, не рассматривались даже в учебниках; и даже сегодня им посвящены лишь отдельные главы. Но, конечно же, никто не пытается утверждать, что государственное управление можно отложить “как какой-то технический вопрос, который, в дальнейшем, и мог бы быть улажен чиновниками, после того, как ученые мужи договорятся об основных принципах”.

Дело в том, что за последние два десятилетия была написана огромная литература, посвященная принципам и методам управления. Настоящая книга представляет собой попытку обобщить, проанализировать и оценить наиболее важные наблюдения на основе американского опыта. Осуществить это в рамках одной книги нелегкая задача, сопряженная с постоянной опасностью пасть жертвой или Сциллы, увлекаясь деталями, или Харибды, занимаясь неоправданным обобщением. Полное отсутствие на карте какого-либо маршрута безопасного плавания через эти неисследованные воды дополнительно увеличивает рискованность данного предприятия.

Эта книга основывается, по крайне мере, на четырех предположениях. Предполагается, что государственное управление представляет собой единый процесс, однородный по своим сущностным характеристикам независимо от того, где он происходит, и поэтому отдельные исследования управления на городском, штатном или федеральном уровне не проводятся. Предполагается, что изучение государственного управления должно начинаться, скорее всего, с основ менеджмента, а не с основ права, и поэтому в книге больше внимания уделено деятельности Американской Ассоциации Менеджеров, а не решениям судов. Предполагается, что государственное управление все еще представляет собой, прежде всего искусство; в книге большое значение придается тенденции преобразования государственного управления в научную дисциплину. Предполагается, что государственное управление превратилось в наиболее важную задачу, стоящую перед государственным аппаратом и будет оставаться таковой в будущем.



Глава1

Управление и современное государство

”Управление постепенн 252c28gc о стало профессией. Его задачи возросли по трудности, ответственности и сложности. В настоящее время оно имеет отношение ко всем наукам от химии и механики до психологии и медицины. И поэтому оно призывает к себе на службу, как мужчин, так и женщин, тактичных и высоконравственных, имеющих высокую степень квалификации, хорошо развитые организаторские способности и обладающих качествами лидера. В нем заняты адвокаты и доктора, бухгалтеры и художники. И через процесс руководства ими создается профессия управленца, стоящая над всеми ними, что предполагает дальнейшее совершенствование стандартов, квалификации, процесса практического овладения навыками и технологий уже по линии данной специальности”.

Оливер Шелдон “Философия управления.”

Масштаб и природа государственного управления

Процесс государственного управления, на каком бы уровне - городском, штатном, федеральном, он ни осуществлялся, обладает неким внутренним единством, что исключает всякую попытку его по уровневой классификации. Подразделять этот процесс на самостоятельные сферы городского, штатного и федерального управления – значит проводить разграничения, которых в реальной жизни не существует. Ведь основные проблемы, которые приходится решать на всех этих уровнях - одни и те же. Это – развитие личной инициативы, обеспечение компетентности, неподкупности и ответственности чиновников, координации их действий, финансового контроля, руководящей инициативы и соблюдения этических норм. Да и для большинства субъектов управления политические разграничения между его местным и штатным уровнем мало что значат. В реальной жизни такие вопросы, как управление в области здравоохранения, лицензирование медицинской практики, контроль над торговлей, восстановление заброшенных земель, не могут ограничиваться собственно городским, окружным или штатным масштабом. Более того, не существует каких-либо особых приемов и методов их решения, присущих собственно городскому, штатному или федеральному уровню управления. Поэтому представляется важным с самого начала особо подчеркнуть единство административного процесса и, не расчленяя его на области городского, штатного и федерального, рассматривать его как процесс, общий для всех уровней управления.

Государственное управление – это руководство людьми и распределение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством. Такое определение, выделяя управленческий аспект руководства, сводит к минимуму его регламентированность и формализм, а также позволяет скоординировать деятельность правительства и конкретные действия какой-либо организации, будь то коммерческая, благотворительная, религиозная или просветительская. В любой из этих организаций понимают, что правильное руководство является основным элементом успешной работы. Данное определение не затрагивает вопрос о том, в какой степени само управление участвует в формулировке целей, стоящих перед государством, и не касается споров относительно сущности управленческих действий.[1]

Государственное управление призвано решать вопросы, связанные с наиболее эффективным использованием ресурсов, имеющихся в распоряжении руководителей и рядовых сотрудников. Имеются в виду не только ассигнования для реализации конкретных целей и материальные ресурсы (общественные здания, техническое оборудование, дороги и каналы), но и человеческие ресурсы (сотни тысяч мужчин и женщин, находящихся на государственной службе). Независимо от рода деятельности, разумное управление стремится избежать неоправданных затрат, экономно расходовать сырье и энергоресурсы и при этом в максимально кратчайшие сроки выполнить поставленные государственные задачи для обеспечения экономического роста и улучшения благосостояния рабочих.

Чтобы получить полное представление о функциях управления в этой области, вполне достаточно подробно описать рабочий день большого департамента, скажем, отдела службы здравоохранения большого города, который начинается в 9 часов. Предположительно, в это время служащие уже находятся на своих рабочих местах. Время прихода на работу они фиксируют либо расписываясь в журнале регистрации, либо с помощью компостера. После этого они оставляют одежду в своем шкафчике, обмениваются новостями и, в конце концов, приступают к работе, ритм которой постоянно нарастает. Поступают звонки от населения, от ответственных руководителей, курирующих то или иное направление, от групп, созданных для решения специфических задач, от персонала, который занимается приемом посетителей, по большому кругу крупных или мелких вопросов. Приходят телеграфные сообщения из ближайшего города об угрозе эпидемии, проводятся совещания как внутри отделов, так и между ними, спешат с поручениями курьеры. Здесь же и полицейский, который доставил образцы для анализа из местной СЭС. Взволнованные граждане хотят получить результаты лабораторных анализов, сданных вчера, а представители делегации от бюро ритуальных услуг пришли с жалобой на больничные морги. Явился член городской управы, чтобы похлопотать за своего протеже; очередь проституток в приемной, ожидающих медицинского освидетельствования, прежде чем будут слушаться их дела в суде; торговый агент, который не согласен с суммой контракта на поставку лабораторного оборудования; в коридоре горстка людей, отлынивающих от работы, что-то обсуждает шепотом. Непосвященному наблюдателю все увиденное кажется чрезвычайно хаотичным и беспорядочным. Но дальнейшие наблюдения рассеивают первоначальные впечатления. Все эти обязанности четко распределены среди сотрудников, которые имеют соответствующую квалификацию. Вопросы и жалобы обрабатываются в соответствии с определенными нормами, бланки заполняются и рассылаются по инстанциям; какая-то работа выполняется рядовым служащим, а иная поручена заместителю начальника службы. Такое распределение обязанностей подразумевает исполнение рутинной работы персоналом низшего звена, тогда как важные дела находятся в компетенции руководителей более высокого уровня. И сложная процедура ведения дел в любых учреждениях осуществляется именно таким упорядоченным образом: какие-то сотрудники заполняют бланки, другие подшивают корреспонденцию в дела, кто-то принимает жалобы по телефону и дает указания инспекторам, а другие диктуют письма, проводят бактериологические анализы, проверяют вентиляционные системы, выдают лицензии, составляют планы, Глава департамента, который курирует здравоохранение, согласовывает деятельность своего учреждения с муниципалитетом и мэром, с партийной организацией, с финансовыми органами, с общественностью, а также с деятельностью подобных организаций на штатном и федеральном уровнях, не упуская при этом из вида контроль за деятельностью своего ведомства на всех этапах работы.

Все это имеет весьма отдаленное сходство с работой египетского писца, скрупулезно фиксировавшего сделки на свитке папируса. Однако в исторической ретроспективе управление представляется как постоянное эволюционное развитие с древних времен и поныне. Действительно, процесс разграничения функций привел к радикальным преобразованиям в методах работы, тем не менее, основные управленческие обязанности в военных и финансовых ведомствах, в учреждениях, занимающихся делами королевской семьи, практически остались неизменными. Основное различие между современным чиновником и писцом античных времен заключается в том, что первый имеет в своем распоряжении совершенное материальное обеспечение, необходимое для работы, и постоянно использует в своей профессии достижения науки.

Следовательно, государственное управление – это осуществление общественно-значимых функций: основная цель управленческой деятельности заключается в воплощении общественно-значимых программ в кратчайшие сроки с максимальной экономией. Естественно, это не единственная цель государства как организационного целого; защита личных прав граждан, наряду с формированием их гражданской позиции и ответственности, а также признание плюрализма общественного мнения, поддержание правопорядка и обеспечение благосостояния страны. Все это входит в круг постоянных целей государства. Управление должно быть соотнесено с другими сферами управления, а также должно учитывать огромную работу частного сектора, который в Америке, как нигде в мире, в значительной степени, дополняет государственный сектор. Следующая глава посвящена рассмотрению того, как это делается. Но сейчас было бы желательно выявить различия в таких смежных областях как государственное управление и административное право. Утверждается, что «…административное право, представляет собой тот раздел публичного права, который определяет организационную структуру и сферу управленческих полномочий, а также содержит отдельные статьи по защите прав в случае их нарушения…».[2] Данное определение совершенно справедливо указывает на то, что административное право в содержательном плане принадлежит юриспруденции и отмечает, что его основной целью является защита частного права, в то время как цель государственного управления состоит в эффективном решении общественно-значимых задач.

Эти две цели не только различны, но и порой вступают в противоречие. Управление, безусловно, регулируется нормами административного права, равно как и статьями Конституции. Однако, действуя в рамках правового поля, государственное управление делает все возможное для того, чтобы с максимальной эффективностью достигнуть цели, обладающие общественной значимостью. Профессор Френд излагает предмет нашего обсуждения в сжатой форме.[3]

По-видимому, внимание тех, кто занимается государственным управлением в настоящее время сосредотачивается, в основном, на проблемах эффективности. Это легко понять. При возрастающем контроле правительства над всеми важнейшими сферами интересов, в целом, мы продолжаем строго придерживаться теории самоуправления в организации управленческого аппарата, что не обеспечивает высокого уровня профессиональных знаний и навыков.



Все же, расширяющиеся полномочия органов управления требуют повышения защищенности против злоупотребления ими. И пока есть вероятность совершения ошибки чиновником, проявления им пристрастности или чрезмерного рвения – защита частного права важна в такой же степени, как и осуществление любой другой правительственной политики.

Специалисты государственного управления знакомы с традиционным делением управленческой деятельности в рамках законодательной, исполнительной и судебной власти.[4] Важно понять, что работа управленческого аппарата включает все три вида деятельности, хотя строгое следование теории разделения властей ограничило бы, вероятно, эту деятельность выполнением « исполнительских» функций. Заострив внимание на том, что административный орган выполняет полномочия, которые частично являются исполнительскими, частично законодательными и частично судебными, Кроули утверждает, что « административный орган является просто средством консолидации разделенных видов управленческой деятельности правительства в определенных практических и социальных целях»; и далее дает обоснованную аргументацию в защиту слияния властей.[5] В действительности, управление все чаще стремится войти в область законодательства принятия судебных решений, поднимая важные проблемы, которые будут рассмотрены в последующих главах.

Специалисты в области общественных наук начинают понимать, что, фактически, администрирование стало основной функцией современного правительства. В более ранний исторический период законодательные органы занимались основными вопросами, доступными пониманию непрофессионалов. Это были, прежде всего, проблемы юридической оценки важных вопросов политической этики; таких, как предоставление права голосования гражданам путем устранения имущественного ценза, предоставление в пользование общественных земель, отделение англиканской церкви от государства или либерализация монархического государства. Проблемы, которые нахлынули на законодательные органы в настоящее время, зачастую являются исключительно техническими и могут быть решены непрофессионалом лишь с помощью услуг эксперта. Контроль над местными органами управления, управление государственными службами, принятие запретительных поправок, бюджетные ассигнование на военно-морской флот, организация здравоохранения, поддержка государственных научных исследований в сельском хозяйстве – все это вопросы, которые могут быть разработаны и приняты в качестве законов лишь с помощью людей, которые детально разбираются в каждом конкретном случае. Так, например, мы обнаруживаем, что на государственной службе есть чиновник, который знает все, что, положено, о том, как осуществить контроль за качеством воды во избежании заболеваний, другой чиновник понимает суть проблем, связанных с появлением пшеничной ржавчины, а третий «не будет огорошен» размерами субсидий на развитие национального парка. Эти люди не только полезны законодателям, погибающим под нарастающим потоком законопроектов – без них просто невозможно обойтись. А можно действительно предположить, что в недалеком будущем традиционное предназначение законодательной власти, как главной составляющей управленческого триумвирата будет заменено на более реалистический анализ, который позволит определить государственное управление как деятельность правительства, осуществляемая в сферах, оговоренных ветвями законодательной и судебной власти.

Возникновение государственного управления.

Управленческие институты США возникли и развивались по аналогии с британскими. Наши местные органы управления были построены по модели английских, существовавших в 17 веке. Децентрализованные, самоуправляемые, находящиеся под давлением со стороны сословия сквайров, они смогли приспособиться к экономическим и общественным условиям Нового Света. Даже в настоящее время основные элементы нашей административной структуры находятся под влиянием старой английской системы, ни в одном Американском штате сообществ не существует прототипа континентального интенданта или его преемника-префекта. Однако современные общественно-экономические условия, в которых действует администрация, и настоятельная необходимость в возрастающей степени вмешательства государства в разные сферы жизни общества, требуют ускорить решение вопроса о том, может ли современное индустриальное социальное (interventionist) государство действовать на основе добровольной и в значительной степени непрофессиональной деятельности чиновников, что характерно для нашего административного наследия. Проблемы, которые чиновники должны решать в данный момент, так многочисленны, разнообразны и технически трудны, что вряд ли государство сможет сохранить свои позиции, если не примет хотя бы основных принципов бюрократического государственного управления. Не является ли жизненно необходимым для демократических государств использование преимуществ государственной службы, которые выражаются в пожизненном сохранении должности чиновника, особом образовании должностных лиц, наличии профессионального интереса государственного служащего, преданности интересам государства? Никто не поймет, что это предложение в пользу автократии, а не демократических институтов. Но, демократические общества могут успешно заимствовать у хорошо организованных административных систем те элементы, которые можно должным образом приспособить к их собственным основным политическим институтам для того, чтобы способствовать эффективному осуществлению их целей и программ.

Дело в том, что роль управления в современном государстве подвержено глубокому влиянию общеполитической и культурной среды определенного исторического периода. Требуя ограничить деятельность государства выполнением полицейских и оборонных функций “теория Laisser-fair”, созданная школой социальной философии, способствовала созданию такой ситуации, когда администрация оказалось малочисленной и малоэффективной. Чиновничество рассматривалось как неизбежное зло, а бюрократия как постоянная опасность. На континенте безответственные государства, игнорируя большей частью чаяния народа и не имея собственных программ улучшения благосостояния, в значительной степени способствовали усилению научной философской аргументации в пользу невмешательства государства.

Новая социальная философия и новая концепция государственного управления появилась в результате промышленной революции и ее социальных, экономических и политических проявлений. “Теория Laisser-faire” была отброшена как философами, так и государственными деятелями, и двадцатом веке началась эра коллективной деятельности. Расширение промышленности в национальных и международных масштабах, увеличение объема перевозок воздушным, железнодорожным и автомобильным транспортом, изменение систем связи (почта, пресса, телеграф, телефон, радио), невероятно возросшая мобильность людей и идей, урбанизация индустриальных государств и формирование мощных социальных классов и экономических интересов – все это не только увеличило сферу и интенсивность управленческой деятельности, но и создало новые проблемы, усугубив важность и трудность уже существующих.

Короче говоря, промышленная революция обусловила такую степень общественного сотрудничества, что это сделало невозможным существование “теории Laisser-faire”. И постепенно новая общественная среда создает в сознании людей концепцию роли государства, которая приближает функции выполняемые им к условиям современной жизни. Эти новые идеи предполагают, что государство должно быть гарантом, как общественного сотрудничества, так и социального регулирования. Государство, таким образом, становится важным инструментом, при помощи которого выполняется программа совершенствования общества. «Власть государственной службы возрастает, пишет английский ученый, поскольку государство отказалось от старой роли, как сказал Лассаль, ночного сторожа, от роли простого исполнителя правосудия в прямом смысле слова. В наше время государство исходит из теории, что благо как отдельного человека, так и общества в целом создается коллективным разумом и объединенными усилиями, и прийти к нему можно через законодательные нормы».[6]

Широкомасштабная государственная программа, направленная на повышение благосостояния народа, никоем образом не предполагает ограничения репрессивных и контрольных функций государства. Борьба классов за распределение общественного прибавочного продукта привела к вмешательству в нее государства, которое выступило на стороне экономически незащищенных слоев населения (детей, женщин, рабочего класса), настаивая на установлении минимальной заработной платы, сокращении рабочего дня и на благоприятных для здоровья условий труда. Настоятельные требования различных групп «реформаторов» вылились в установление различного рода запретов и предписаний относительно продажи товаров, продававшихся на «черном рынке» товаров (сигарет, наркотиков, алкоголя), а также к цензуре кинопродукции. Необходимость гарантировать интеграцию процессов самоуправления привела к контролю за выборами и политическими партиями, а также к разработке законодательства, направленного на борьбу с коррупцией.

Поэтому, в каждой области общественной жизни объем задач современного государства расширяется. При этом в каждой области общественной жизни расширяется также и сфера деятельности государственного управления, т.к. каждый этап новой государственной программы требует дополнительной управленческой деятельности.

Ввиду этих причин неудивительно, что в последние два десятилетия технической стороне управления уделялось повышенное внимание. Примечательно, что за сотню лет существования нашей нации, единственный сторона госуправления, которая выступила на первый план при решении общенациональных вопросов, была «система дележа добычи»(spoils system). В своем блестящем эссе В.Вильсон объяснил, почему американцам не удалось осознать важность научно-обснованного управления. В журнале “Political Science Quarterly” он указывает: «…до второй половины нашего столетия, пока не начался расцвет систематического знания, никто не пытался привести в систему госуправление, как отрасль науки об управлении. До настоящего времени все публицисты, читаемые сегодня, думали, спорили и отстаивали догмы, касающиеся только устройства правительств: природы и сущности государства, места верховной власти, власти народа и королевской прерогативы. Все дискуссии сводились к той области теории, где монархия выступала против демократии, где олигархия могла бы создать для себя оплот привилегий и где тирания могла бы найти возможность удовлетворить свои притязания на власть путем подавления противников. Вопрос о том, как провести закон в жизнь быстро и беспрепятственно, основываясь на принципах просвещения и беспристрастности, был отложен в сторону, как какой-то технический вопрос, легко решаемый чиновниками после того, как ученые мужи договорятся об основных принципах…».



К сожалению, будущий президент Принстонского университета, а затем и президент Соединенных Штатов, за исключением этой работы больше никогда не занимался глубокими исследованиями данной проблемы.

Интерес к государственному управлению в ХХ веке возник в силу разных причин. Одна из самых важных - это быстро растущие правительственные расходы «беспрецедентный катаклизм расходов государства».[7] Утверждается, что общая доля государственного дохода, предназначенная для удовлетворения муниципальных нужд, нужд округа, штата и государства в целом, увеличилась с $ 2.131.402.000 в 1912 году до $ 6.346.332.000 в 1922 году, рост составил 198%, расходы на душу населения возросли с $ 21.96 в 1912 году до $ 58.37 в 1922 году.[8] Совокупные чистые расходы федерального правительства достигли своей наивысшей точки $ 5.687.712.849 в 1920 финансовом году. С этого времени были предприняты меры по постепенному уменьшению ежегодных расходов до $ 3.000.000.000.

Однако, после войны наблюдается быстрое увеличение расходов правительств штатов. В 1913 году они составили $ 3.95 на душу населения, а в 1922 году $ 11.82.[9] Муниципальные расходы на душу населения по всем основным службам возросли с

$ 17.34 в 1912 году $ 33.15 в 1922 году.[10] Доктор Митчел и его коллеги подсчитали, что национальный доход с 1913 по 1919 годы увеличился с 33.3 млр до 66.00 млр долларов, что составляет примерно 200%. Эти данные указывают на то, что национальный доход отягощен правительственными расходами в последнее время не на много больше, чем это было до войны, но протесты против высоких налогов не прекращаются.[11] Получившая огласку тенденция к увеличению расходов, тяжелое бремя налогов, а также отчаянные попытки федерального правительства экономить средства поставили на повестку дня вопрос о повышении эффективности управления. Настоятельная необходимость более эффективного использования общественных ресурсов остается неизменной, и пока сохраняется существующий высокий уровень налогообложения, чрезвычайно важно использовать каждую возможность для того, чтобы обеспечить максимальную результативность затрат.

Мировая война выявила контраст между методами управления демократических и автократических правительств, а также способствовала резкой критике освещенного временем плана «доведения дела до конца кое-как». На раннем этапе было объявлено, что война состоится между демократией и автократией, но позже все сошлись на том, что, для того, чтобы эту войну закончить, демократии просто необходимо было принять навязанные ей автократические методы управления.[12] Различные управленческие методы, которые применялись воюющими странами для контроля над снабжением продовольствием, являются, однако, яркой иллюстрацией демократического и автократического подходов к определенным проблемам.

Менее заметна международная конкуренция в торговле и промышленности, которая продолжает повышать требование к эффективности управления. Федеральная Торговая палата проявила большую заинтересованность в повышении эффективности, поскольку, «…будучи бизнесменами, они уже поверили в эффективность и экономию и хотели увидеть, их можно применить на уровне городского, штатного и федерального правительств; поскольку они уже осознали, что эффективное и экономное управление представляет собой залог процветания и делового успеха; поскольку, как настоящие граждане своей страны, они желали видеть честное, научно-обоснованое и разумное государственное управление». В 1912 году на первом ежегодном заседании Торговой палаты развернулась дискуссия по бюджетной реформе федерального управления, после которой состоялся референдум, почти единодушно принявший конкретные предложения. Год за годом Торговая палата ставила эти вопросы перед Конгрессом.

Данная организация также добилась выделения правительственных субсидий в помощь профессионально-техническим школам, федеральному министерству по общественным работам, общей реорганизации административной системы, улучшившей методы управления персоналом, и для финансирования деятельности постоянного отдела планирования при почтовой службе. Нью-йоркская Торговая палата принимала также активное участие в выдвижении предложения об улучшении государственного управления, как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Реорганизация консульской и дипломатической служб, осуществленная согласно закону Роджерса, была вызвана интересами бизнеса. Недавние откровения госсекретаря Гувера о контролируемых иностранными правительствами монополиях, выпускающих резину, кофе, сизаль и другую продукцию, указывают на новый этап в международной торговой конкуренции, что может серьезно повлиять на проблемы организаций нашего государственного управления. Дело в том, что американский бизнес достиг того предела, когда он не может продолжать получать прибыли просто увеличивая производительность труда с тем, чтобы удовлетворить запросы внутреннего рынка, защищенного стеной высоких тарифов. Сейчас, являясь конкурентом на мировом рынке, он столкнулся с необходимостью поддержания доходов в значительной степени путем уменьшения цены производства, благодаря лучшему менеджменту и более эффективному использованию ресурсов. Другими словами, стало необходимым широкомасштабное сокращение расходов и наиболее эффективное использование оборудования. На этом этапе бизнес опередил государственное управление.

Настоятельные требования влиятельных социальных групп практической реализации их законодательных программ является постоянным стимулом методов управления. Действие восемнадцатой поправки к Конституции США – важная иллюстрация этого положения. Сторонники ее обязательного проведения в жизнь сумели настоять на том, чтобы запретить отбор чиновников, основанный на системе заслуг. Недостаточно активное проведение в жизнь закона Волстада явилось причиной того, что Антиалкогольная Лига Америки потребовала более последовательного выполнения закона, и вопрос, таким образом, из политической сферы перешел в сферу управления. Этот пример иллюстрирует универсальный перенос интереса, поскольку, как только политика достигает законодательной силы, главная проблема переходит в область управления. Точно также организации, заинтересованные в сокращении рабочего дня, в установлении минимальной заработной платы, в налоговой реформе и других вопросах, становятся ярыми сторонниками научно-обоснованных методов управления.

Движение научного менеджмента внесло достойный вклад в осуществление социально-значимых задач.[13] Движение, начало которому было положено новаторской работой Ф.Тэйлора, способствовало постоянному расширению сферы интересов и, в конце концов, создало целую философию социального совершенствования на основе научного контроля над процессом производства.

Значительные улучшения, достигнутые промышленностью в результате применения методов научного менеджмента, поставили вопрос о возможности подобных же заметных улучшений в сфере госуправления. Какой бы ответ не был дан на этот вопрос, нет сомнения в том, что достижения научного менеджмента сделали заметным всю ту неудовлетворенность от использования устарелых методов, которые характерны для многих государственных учреждений. Становится все более очевидным, что обещания американского образа жизни не исполнятся до тех пор, пока американское госуправление не расстанется с теми привычками, которые ему были навязаны веком небрежения.

Примечания





[1] Одно из первых определений, данных американским автором, можно найти у Вудро Вильсона: "Сфера управления – это сфера бизнеса…Цель науки об управлении – спасти методы исполнительной власти от беспорядка и дороговизны эмпирического эксперимента и установить их на фундамент твердых принципов…Государственное управление – это детальное и систематическое исполнение государственного законодательства. Каждое конкретное применение общего права - это управленческий акт." «The Study of Administration.» Political Science Quarterly - №2. С. 210, 212.



Гуднау определил сферу управления следующим образом: " Итак, на этих страницах под функцией управления понимается исполнение, по неюридическим делам, закона или воли государства, выраженных полноправной властью." Principles of Administrative Law of the United States. С. 14 (1905). В работах Гуднау, однако, нет четкого разграничения между управлением и административным правом. В принципе, разница начинает проявляться только сейчас. Она видна в таких французских терминах, как droti administratif и doctrine administrative; в таких немецких терминах, как Verwaltungskunde и Verwaltunsrecht, или Verwaltungspolitik. Отметь также слова "les sciences administratives." Об авторском разведении понятий смотри ниже.

[2] Frank J. Goodnow, Comparative Administrative Law. №1. С. 8-9. (1893). Контраст хорошо виден при сравнении двух статей, в которых описываются две сферы, соответственно: J.D. Barnett, «Public Agencies and Private Agencies». Am. Pol. Sci. Rev. 18 pp.34-48 (1924); и J.C.Logan, «Cooperation of Public and Private Welfare Agencies», Annals 105.pp. 88-92 (1923).

[3] Proceedings. Am. Pol. Sci. Assoc. No 6. p. 58 (1909).

[4] Четкое описание терминов можно найти у редактора Illinois Law Review No. 15, pp. 108-118. Он пишет: "Законодательство – это объявление новых правил (независимо от их применения) обязательного поведения органом государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Вынесение решения – это определение характерной дискуссии через применение правил обязательного поведения, через орган государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Исполнительная функция – это фактическая и окончательная реализация правил обязательного поведения через государственный орган власти, при чем ветви власти этого государства призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Исполнительная власть это четвертый термин; его функции в чистой теории всегда должны присутствовать среди трех вышеперечисленных типов власти, но на практике она может быть и зачастую является комбинацией двух и более властей. Примерами такой комбинации властей являются Международная коммерческая комиссия, Федеральная торговая палата и многочисленные государственные комиссии предприятий общественного пользования."

[5] Herbert A. Croly, Progressive Democracy. Ch. 17 (1914).

[6] Herman Finer, «The Civil Service in the Modern State». Am. Pol. Sci. Rev. No 19. pp. 277-289 (1925).

[7] См. Henry J. Ford, Cost of Our National Government (1910); Edward B. Rosa, «Expenditures and Revenues of the Federal Government». Annals 95. P.1 (1921); Herbert D. Brown, «The Historical Development of National Expenditures», Proceedings of the Academy of Political Science No.9. pp. 336-346 (1921).

[8] «The Trend in Public Expenditures» Annuls 113.part I (1924).

[9] Austin F. MacDonald, «The Trend in Recent State Expenditures». Annuls 113. pp. 8-15; сравни Миннесотская налоговая комиссия «Cost of Government in Minnesota». Biennial Report, 1918. "Экономический факт, который оказывает давление на муниципальные правительства, даже на научное управление городскими делами, - растущие расходы по обязательствам. Это происходит только потому, что у нас нет расчетов, которые отражают трудности задач, стоящих перед нами, потому эти трудности не пугают нас." Morris L. Cooke, «Scientific Management of the Public Business», Am. Pol. Sci. Rev. 9, pp. 448-495 (1915); ср. «The Cost of Government. City of Detroit», Public Business 80, p. 97, издано Детройтским управлением правительственных исследований.

[10] Lane W. Lancaster, «The Trend in City Expenditures» Annuls 113, pp. 15-22 (1924).

[11] National Bureau of Economic Research. Income in the United States, No. 1. p.13 (1921).

[12] Сравни: Charles G. Fenwick, «Democracy and Efficient Government - Lessons of the War». Am. Pol. Sci. Rev. 14. Pp.565-586 (1920).

[13] Смотри Frank B. Copley, Frederic W. Taylor, the Father of Scientific Management (1923); Horace B. Drury, Scientific Management. A History and Criticism (1915); Edward E. Hunt, Scientific Management since Taylor (1924); General William Crozier, «Scientific Management in Government Establishments» Bulletin of the Taylor Society 1 (1915); C.B. Thompson, «Literature of Scientific Management» Quarterly Journal of Economics 28 pp.506-507 (191314); Henry H. Farquhar «Positive Contributions of Scientific Management». Там же, 33, pp. 466-503 (1918-19), и «Critical Analysis of Scientific Management». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.16-30 (1924); Frederic A. Cleveland, «The Application of Scientific Management to the Activities of the State», Tuck School Conference on Scientific Management, pp.313-335 (192); Morris L. Cooke, «The Influence of Scientific Management upon Government». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.31-38 (1924).

Смотри также William H. Leffingwell, Office Management (1915); Richard H. Lansburhg Industrial Management (1923).

О значительном изменении в отношении членов профсоюза к менеджменту читай "Labor’s Ideals Concerning Management" by President William A. Green of the American Federation of Labor, Bulletin of the Taylor Society 10, pp. 241-253 (1925).