Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 731


дтхзйе дплхнеофщ

Основные черты административно-правовых отношений
Виды государственной службы
Понятие и система субъектов административного права
Договор на создание и использование программы для ЭВМ или базы данных, созданных в порядке выполнения служебных обязанностей или по заданию работодателя
ТИПОВАЯ ФОРМА ДОВЕРЕННОСТИ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМОЙ ВЕКСЕЛЕПРИОБРЕТАТЕЛЕМ ПРИ ПОЛУЧЕНИИ ВЕКСЕЛЯ В БАНКЕ
Административное принуждение: сущность, виды
Виды административно-правовых норм
Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Правила заполнения типовой формы приложения (спецификации) к договорам поставки МТР
“Уличный” уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновников данного уровня
 

Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде

Мир бюджета, с которым мы достаточно хорошо познакомились за последние 50 лет, с наступлением кейнсианской революции в теории государственной экономики и быстрого развития административного государства оказался сегодня дезориентированным в связи с новыми и неожиданными событиями. Хорошо известные ориентиры уничтожены. Правила бюджетной игры быстро меняются, и многие государственные служащие высоко ранга могут потерять ориентацию, если не приспособятся к новым изменяющимся условиям. Надежность и стабильность государственных финансов, которая в течение долгого времени считалась само собой разумеющейся, в настоящее время подвергается сомнению. Уверенность и стабильность уступают место неопределенности и нестабильности.

Процессы составления бюджета, можно сказать, держатся на стабильности. Так как задачей разработки бюджета является финансовое обеспечение будущей деятельности, оно во многом зависит от точного прогноза будущих расходов и доходов. Для составления более сложной формы бюджета требуются знания о будущих предполагаемых результатах и достижениях, предпочтительно на длительный период времени. Составление бюджета происходит наилучшим образом тогда, когда ежегодные корректировки бюджета достигают уровня предельной полезности, когда есть возможность давать четкие обязательства по расходам, когда недавнее прошлое является хорошим руководством для ближайшего будущего и когда результаты могут быть легко и точно оценены.

Классическая теория составления бюджета пыталась ограничить возможные неопределенности, устанавливая четкие временные рамки - годовой бюджет (определяя период времени), бюджетное единство (пытаясь держать все расходы под единым контролем), четкие ассигнования (предотвращая неправомочные изменения) и своевременный аудит (в целях проверки прошлой деятельности). Бюджетный процесс сам по себе был некоторой мерой стабильности и предсказуемости, которой так не хватало государственным финансам, но попытки бюджетирования внести порядок никогда не обеспечивали возможность построить мир по его правилам или исключить всякую неопределенность. Участники бюджетного процесса обычно защищали себя от такого рода неожиданностей с помощью неформальных приемов, таких как занижение доходов и завышение расходов. Политика дополнительных поступлений также помогает приспосабливаться к изменениям и с каждым годом увеличивает предсказуемость. Обычно достаточно высокие доходы во многих областях обеспечивают известный запас прочности, смягчая неопределенности и обеспечивая гибкость и коррекцию ошибок.



Сейчас, когда неопределенности приняли беспрецедентные размеры, традиционные средства борьбы с ними представляются неадекватными. Симптомы становятся более явными. В течение двух десятилетий цена на американский доллар падала, и в будущем улучшения положения не предвидится. Штатные и местные правительства становились все более зависимыми от федеральных субсидий, без которых они могли бы обанкротиться. Некоторым из них приходилось оказывать помощь, так как они уже стояли на краю пропасти. Рост протеста против увеличения государственных расходов и налогов вылился в установление потолка расходов и открытые протесты против налогов. Государственные власти не могут исходя из данных одного года предсказывать, на что им придется тратить средства и где они будут их изыскивать в следующем году. Они все еще не могут убедительно доказать, что тратят деньги целенаправленно и что население получает от этого выгоду.

 Процесс составления государственного бюджета стал бесконечно более сложным и требующим огромных усилий разработчиков. Существующая бюджетная теория и практика не успевают за требованиями времени. Срочно необходим новый подход, который смог бы устранить этот разрыв и обеспечить инструменты, которые могли бы с большим успехом устранить неуверенность и нестабильность При этом необходимо избегать переделки на новый лад тех традиционных методов, которые не в состоянии отразить перемены в области государственного бюджетирования.

Составление бюджета в изменяющейся среде

Длительное время полагали, что основные проблемы в области разработки государственного бюджета уже решены; единственное, что остается - это внести небольшие изменения в форму бюджета в соответствии с государственными вложениями и объемом производства, с затратами и доходами. Первоначально потребности общества представлялись ограниченными, государственные ресурсы же, наоборот, неограниченными. А возможности государства увеличивать доход и регулировать крупные расходы - само собой разумеющимися. При имеющейся современной технологии налогообложения и заимствования денежная масса, которую можно было получить, представлялась безграничной, в то время как социальные проблемы, казалось, можно было легко решить посредством механизмов административного государства. Теперь становится очевидным, что административное государство зачастую просто поддерживает новые общественные запросы, не гарантируя эффективное использование имеющихся государственных ресурсов или устранение недовольства системой налогообложения. Сейчас мы должны основываться на другом предположении, а именно на том, что государственные ресурсы– ограниченны, а потребности общества, напротив, неограниченны.

 Возможность государственной власти беспрепятственно увеличивать любой уровень своих доходов, не сталкиваясь с серьезным сопротивлением, нельзя больше принимать как нечто само собой разумеющееся. История учит, что возможность обложения налогом в значительных масштабах зависела от степени индустриализации и демократизации. Это было обусловлено сохранен 444b18fe ием высокого уровня экономической активности и сохранением уверенности общества в квалифицированности, эффективности действий и подотчетности государственной администрации, способной предоставлять качественные товары и услуги. Позднее сомнения относительно объема налогообложения, опасения, что государственный сектор в смешанной модели экономики достигает своего предела, а также недоверие к распространению государственной бюрократии свидетельствуют о том, что эра увеличения государственных доходов, возможно, подходит к концу. Инфляция временно затеняет долгосрочный эффект от сильного финансового давления на налогоплательщиков, требования налоговых льгот и уменьшения объема реальных налоговых платежей, если рассматривать их относительно затрат на ожидаемые услуги. Все это делает увеличение реального дохода более проблематичным, особенно, если налогоплательщик под давлением инфляции поддается искушению избежать налогов или уклониться от их уплаты. Все больше людей уходит в «теневую» экономику из-под контроля государства и обложения налогами.

 Помимо таких осложнений, возникает новый серьезный фактор воздействия на способность правительства увеличивать доход, а именно многочисленные попытки со стороны общества ограничить государственные доходы и/или затраты конституционным путем, что немедленно воздействует на предполагаемый уровень денежной массы в силу неуверенности в том, удастся ли осуществить эти попытки и каковы будут их последствия. Государство должно подготовить несколько проектов бюджета, которые будут учитывать все возможные исходы. Даже без формальных ограничений политические деятели, учитывая, как они полагают, настрой общества, вводят налоговые льготы и сокращают бюджет в приоритетных статьях, ограничивая рост затрат в соответствии с уровнем инфляции или в еще большей степени.

 Напротив, спрос на общественные товары и услуги не уменьшается, а в будущем, возможно, увеличится. Увеличение числа престарелого населения США повлечет значительное увеличение социальных затрат на данную группу населения как раз тогда, когда объем рабочей силы уменьшится. Надежды, что проблема бедности может быть решена "одним махом", уступили место трезвой оценке ситуации: эта проблема структурная, и потребуются поколения, чтобы решить ее. Бурное развитие новых технологий требует огромных затрат государства на финансирование исследований а также на обеспечение безопасности и на защиту окружающей среды. Удовлетворение потребностей общества оказывается не под силу рыночной экономике. Набирает силу тенденция перехода к административно-государственной системе. Создаются новые правовые нормы. Следовательно, во многих сферах государственного управления, таких как здравоохранение, образование, социальное благосостояние, городское строительство, контроль над преступностью, защита прав потребителей, не определен четкий и приемлемый уровень затрат. Деньги могут до бесконечности поступать на оборону, экологию, полицию, школы, больницы, курсы переквалификации и оздоровительные комплексы. Расходы на эти цели - это расходы "без верхней границы", в том смысле, что нет предела потенциально возможному объема государственных денежных фондов, которые могут быть выделены на улучшение положения в этих сферах.

Все больше и больше государственных управленцев работает в условиях тяжелейшей финансовой ситуации, когда им приходится изыскивать пути, чтобы добиваться неограниченных целей при помощи очень скудных ресурсов. Им все труднее становится предусмотреть непредвиденные обстоятельства посредством замаскированных резервов и излишков, или компенсировать ошибки и неправильно сделанные заключения, или же уменьшать доли выделяемых ресурсов для удовлетворения как можно большего количества финансируемых областей. Теперь им приходится делать тяжелый выбор. Им все труднее сделать прогноз доходов и расходов, и их бюджетные планы нарушаются из-за экономических проблем. При имеющемся изменчивом уровне потенциальных ресурсов и более сложных целях, прошлый опыт становится менее значимым для составления бюджета. Тем временем усиливается конкуренция за ресурсы среди влиятельных групп на уровне правительства и государственных агентств. Ранее бывшие устойчивыми группы распадаются и меняют свои позиции с невероятной скоростью. Бюджетные игры включают в себя множество конфликтов, и разработчики вынуждены идти на нарушение правил. Все труднее достичь соглашения по поводу бюджетного плана и все труднее выполнять его.

При усилении экономической нестабильности процесс составления бюджета превращается в еще более сложную, трудно контролируемую и менее прогнозируемую задачу. Администраторы, пытаясь защитить себя в обстановке нестабильных доходов, предлагают различные бюджетные программы и неконструктивные тактики. Исходя из того, что эти программы приходится принимать и поддерживать, до последней минуты не зная, откуда взять деньги, администраторы вынуждены принимать защитные меры, которые могли бы служить некоей компенсацией. Государственные управленцы отыскивают новые ресурсы, перераспределяют затраты между статьями, завышают показатели в предварительных расчетах, урезают финансирование приоритетных направлений для поддержки других статей, заранее зная, что в будущем им придется компенсировать их, и в целом пользуются множеством уловок, знакомых студентам по курсу бюджетной политики. К сожалению, пытаясь обезопасить себя, они создают состояние неопределенности у всех остальных, так как общий резервный фонд сокращается, а информация внушает все меньше доверия.

Неустойчивость ресурсов и обязанностей на различных уровнях государственного управления в значительной степени усложняет внутреннюю структуру правительства и практически лишает возможности проследить за движением капиталов в этом лабиринте. Некогда четкая стратификация типов правительственных структур, предназначенных для выполнения какой-либо определенной функции, внутриправительственная система превратилась в сложный и запутанный механизм взаимозависимых обязательств и финансовых средств. Сегодня бюджет на всех уровнях представляет собой сложный лабиринт межуровневых правительственных грантов (займов), субсидий и компенсаций, нацеленных на различные цели и финансируемых в соответствии с различными критериями. Нелегко обнаружить, кем делаются определенные расходы, сколько и на какие цели. Кроме того, так как многие межуровневые правительственные программы финансируются на определенных условиях или же часто подвергаются изменениям, постоянное финансирование не обеспечивается. Реципиенты сталкиваются с бюрократической волокитой, порожденной усилиями доноров, направленными на целевое финансирование наиболее нуждающихся сфер и обеспечение эффективного использования данных финансовых средств на те цели, на которые они были выделены. Между тем доноры обнаруживают, что существующие способы финансирования устарели, что они не в состоянии предотвратить различного рода утечки и не выдерживают натиска изменяющейся действительности. Чтобы обуздать явно «неконтролируемый» бюджет, доноры изобретают новые и все более изощренные методы, которые еще больше усугубляют сложность и неопределенность составления и осуществления бюджетной политики.

Введение новых методов, таких как перспективное планирование, непосредственное участие, формальная оценка программ, определение приоритетов и рассмотрение бюджета на нулевой основы чрезвычайно затрудняет жизнь составителей бюджета. Бюджетная документация, которая раньше умещалась в нскольких отдельных папках, разбухла теперь до целого комплекта томов, занимающих на стеллаже несколько футов. Непосредственное участие добавило количество ступеней и пар рук, через которые вынужден путешествовать бюджет.

Технические нововведения влекут за собой переход одной системы составления бюджета к другой и затем возвращения к старой системе. В случае интегрированной системы бюджетирования изменения одного параметра требуют изменения и всей системы. Чтобы удовлетворить требованиям формального планирования и более длительного процесса составления бюджета, время, отведенное на составление федерального бюджета увеличивают до двух и более лет. Составители бюджета оказываются перед лицом того факта, что они вынуждены работать над тремя проектами бюджета одновременно, используя информацию, которая успевает устареть ко времени завершения работы.

Даже когда бюджет уже принят, различные проблемы продолжает препятствовать его исполнению. В прошлом мы могли рассчитывать на то, что как только проект бюджета одобрен, расходы будут соответствовать принятым в данном бюджете цифрам. Постоянный аудит в конце года будет обеспечивать соответствие между целями и расходами. В постоянно меняющейся действительности очень трудно составить бюджет, успевающий за этими изменениями. Обмен ассигнованиями между реципиентами постоянно растет и теперь является установившейся практикой в некоторых организациях. Расходы обычно осуществляются к концу бюджетного года, т.к. организации склонны сберегать денежные средства в начале года, боясь перерасхода и, следовательно, сокращения бюджета на следующий год. Таким образом, даже сами организации признают, что трудно проследить за расходами, знать как потрачены средства и как контролируются фонды. Рост межгосударственных компенсационных выплат, бюджетирование "из нескольких карманов", взаимные договоренности и платежи через третьих рук оказываются основной проблемой контроля.[1]

Не удивительно, что в среде составителей бюджета и финансовых менеджеров царят настроения сомнений и пессимизма. Даже в лучшие времена они осознавали, что значительная часть государственного бюджета не подвластна контролю[2] или что она такова, как ее представляли эксперты. Но исчезновение уверенности и стабильности совсем сбило их с толку. Они не имеют точных и адекватных данных, на основе которых они могли бы строить реалистичные прогнозы относительно статей доходов и расходов. Они не могут дать четкую оценку различным категориям расходов. Им с трудом удается определить, соответствуют ли достижения в области социального обеспечения тем финансам, которые были потрачены на них. Проблемы контроля и отслеживания расходов в сложной бюджетной системе создают новые возможности для обмана, злоупотребления, бесполезных трат, расточительности и коррупции. И все же составители бюджета отдают себе отчет в том, что многие попытки улучшения сегодняшней ситуации, возможно, ухудшат ее в дальнейшем. Им приходится бросить вызов традиционным теориям, которые сформировали наше понимание процесса составления бюджета и предложили эти не вызывающие доверия решения: они отдают себе отчет в том, что не только они оказались захваченными врасплох событиями сегодняшнего дня.



Поиски бюджетной реформы

Вопрос о реформировании теории бюджетирования стоял еще тогда, когда основные концепции составления бюджета не были поколеблены недавними событиями. Хотя традиционное бюджетирование было достаточно приемлемым, в нем были недостатки, на которые указывали сторонники ППБ (планирование-программирование-бюджетирование) и ЗББ (бюджет на нулевой основе). В любом случае традиционное бюджетирование всегда оставалось мишенью для реформаторов. Управление процессом составления бюджета - это деятельность, которой любое государство должно уделять много внимания, так как в денежной экономике оно является важнейшим элементом проведения государственной политики. Бюджет является результатом конкуренции за политическую власть. Исходя из того, что мерилом успеха любой политической фракции является внесение ее требований в проект бюджета, структура и процесс бюджетирования должны касаться любых объединений, пытающихся оказать влияние на политику правительства. Более того, бюджет является главным оружием для контроля над правительством. Ведь лишение правителей возможности произвола в финансовой сфере было основной конституционной целью развития представительных государственных институтов.

В итоге сегодня существует внушительное количество бюджетных реформ, которые включают:

1.Мобилизацию ресурсов для государственного использования и применения.

2.Консолидацию и контроль над имеющимися ресурсами с целью предотвращения их утечки и постоянным наблюдением за ними.

3.Распределение ресурсов среди конкурирующих сторон.

4.Своевременное и рентабельное расходование государственных фондов.

5.Повышение мастерства и профессионализма в финансовом управлении.

6.Установление честной, открытой и четкой аудитной практики.

7.Установление независимого аудита.

8.Научную оценку государственных расходов и проектов.

Многие из этих методов были внедрены в практику и дают весьма ощутимые результаты. Применение некоторых из них оказалось менее успешным. Анализ целесообразности расходов, например, все еще находится в начальной стадии. Аудитный контроль обеспечивает основу бюджетных нововведений. Слишком много внимания было уделено новшествам,таким , как ППБ и ЗББ, которые являются малой частью текущих усилий, направленных на улучшение процесса бюджетирования.

Часто бюджетный опыт обнаруживал огромный разрыв между теорией и практикой. Как и в случаях с другими административными реформами, очень трудно убедить консервативных государственных служащих пытаться действовать по-новому, в то время как они упорно не хотят отказываться от удобных для них старых методов, несмотря на их явные недостатки. Они дорожат принципами подотчетности: ежегодность, бюджетное единство,
ассигнования, баланс и аудит- несмотря на то, что они часто идут в ущерб государству при его дальнейшем развитии. В обширных бюджетных проектах современного правительства ответственность государственных служащих перед обществом и представителями общества является по большому счету фикцией. Даже не принимая во внимание скрытые расчеты для секретных разведывательных агентств и других соприкасающихся с политикой сфер, бюджет слишком сложен для того, чтобы в нем можно было без подготовки разобраться. Внебюджетные трастовые фонды и многолетние ассигнования приводят к появлению больших неконтролируемые счетов (расчетов), которые нарушают принцип ежегодности и бюджетного единства. Сбалансирование бюджета фактически не применяется на практике, принимая во внимание стойкий дефицит на федеральном уровне и значительное использование средств основного бюджета государственными служащими на уровне штата и на местном уровне. Подобным образом внешний аудит уступил место внутренним проверкам. Даже теперь государственные служащие только на словах поддерживают принципы, которым они не следуют. Они не желают заменять их теми принципами, которые более соответствуют новой реальности.

Это нежелание частично явилось причиной того, что не были приняты новые, более совершенные программы, предназначенные для достижения большей эффективности и рациональности в процессе планировании бюджета. Наиболее тщательно разработанная в этом направлении программа бюджетирования или ППБ, была провалена на федеральном уровне. За ней последовала другая программа под названием ЗББ (бюджет на нулевой базе), Она тоже постепенно сходит со сцены. Накопленные данные свидетельствуют о том, что эффективность этой программы в отношении влияния на процесс принятия решений и следующих за этим последствий сомнительна.[3] Об этих новых концепциях составления бюджета говорилось не раз и вряд ли стоит останавливаться на них.[4] Достаточно сказать, что большие надежды, возлагавшиеся на радикальные перемены в методах составления бюджета ни в коей мере не оправдались, вызвав скептическое отношение к ситуации с бюджетом, которая представляется неуправляемой и выходящей из-под контроля.

Провал данных бюджетных реформ нельзя объяснить отсутствием готовности к экспериментам или недооценкой целей этих реформ, или же явным упорством самодовольных и самоуверенных бюрократов и их желанием действовать согласно старым методам. Анализируя клубок причин, которые могли првести к провалу, в частности, этих реформ, необходимо сделать ряд существенных замечаний.

Во-первых, бюджетная реформа как таковая, возможно, была задумана неправильно и обречена на провал. Во-вторых, неправильно были поняты цели составления бюджета, кроме того, реформа акцентирует излишние внимание на форме, не принимая во внимание то, что конечные цели возможно недостижимы и противоречивы. В-третьих, бюджетные системы внутренне слабы и совокупная реформа недостижима. Наконец, реформаторы недостаточно уделяют внимания среде, в которой составляется бюджет, воспринимаемый как исключительно технический процесс. Если в процессе преодоления сомнений при составлении бюджета необходимо избегать ошибок прошлого, эти замечания должны быть приняты во внимание.

Неверное представление о бюджетной реформе

Бюджетная реформа часто понимается как совершенствование достигнутых результатов в области планирования бюджета путём объединения методов составления программ, планирования и реорганизации бюджетных процессов. Особое внимание уделяется правильному определению целей, оценке альтернатив и утверждению программ на основе систематического анализа. Цель составления бюджета определяется как увеличение общественного потребления за счет государственных расходов.

Бюджеты могут также быть рассмотрены несколько иначе, а именно как отражение политики.[5] Бюджеты составляются политиками и чиновниками, каждый из которых преследует свои собственные цели, исходя из своего понимания общественных потребностей и приоритетов. Процесс составления бюджета следует определенным правилам, которые официально отражены в определённых инструкциях, но, что более важно, в неофициальной практике, где на первом месте стоит инкрементализм (метод приращения показателей), при котором проект бюджет базируется на бюджете предыдущего года с регулярными и ограниченными дополнениями. Инкрементализм описывает и процесс принятия решений и конечные результаты. Если бюджет есть политика в чистом виде, то он отражает текущую политическую жизнь, вследствие чего возникают такие процессы как конкурентные соглашения, взаимная адаптация и компромисс.

Эти две точки зрения часто сопоставляются. Процедурная рациональность противопоставляется инкрементализму и политической динамике. Реформирование методов и процессов, как безосновательно утверждается, будет неизбежно подорвано политическими кознями и действиями чиновников. Более того, заявляется, что бюджетная реформа представляет собой недопустимое вмешательство в политический курс и цели государства, между тем как определение этого курса должно быть прерогативой демократической политики. Бюджетная реформа, таким образом, может рассматриваться не только как обреченная на провал, но и в некоторой степени как нелегитимная.

Такая резкая дихотомия вводит в заблуждение. Не ясно, почему усовершенствованные бюджетные методы не должны информировать, разъяснять и способствовать принятию правильных политических и финансовых решений. Подобным образом рациональность, которая не принимает во внимание политические условия или подчиняет практичность результатов бюджета официальным методам, по сути своей далеко не рациональна. Однако успешная бюджетная реформа должна не только разъяснять свои цели относительно внедрения известных методов и процессов, но и учитывать политический климат, а также принимать во внимание инертность и некие разумные основания существующих методов.

Суть подчинена процессу

Бюджетные реформаторы склонны полагать, что практическое применение бюджета определяется его формой, поскольку они уделяют столь большое внимание форме и редко занимаются анализом того, каков бюджет в действии. Проблема такого взгляда в том, что новые процедуры, нацеленные на реальные перемены в области принятия решений, могут просто быть разрушены старыми методами. Реформы официально принимаются, но на практике продолжают использоваться старые методы. Кроме того, изменения в официальных процессах могут не достигнуть реальной цели бюджетной реформы, а именно, изменения процесса распределения бюджетных ассигнований. Реформы типа ППБ и ЗББ, являются только промежуточным этапом. Существует надежда, что посредством этих реформ можно включить определённые ценности (рациональность, планирование, приоритетность) в процесс принятия решений по бюджету. К сожалению, усилия сводятся в основном к достижению формального совершенства, ценностная составляющая играет подчиненную роль.

Следует ли оценивать метод принятия решений по бюджету исходя из пути, которым он был достигнут, или же из реальных результатов, к которым он привел? Даже если цели процесса признаны, они могут оказаться несовместимыми. Например, непрерывность и предсказуемость, необходимые для планирования, могут противоречить необходимости в гибкости управления.[6]

Реформы не кумулятивны

Реформаторы полагают, что новые реформы строятся на базе старых. По их мнению, реформа похожа на дорогу с регулирующими указателями, которые показывают правильное направление и именно в этом направлении происходит прогресс. Однажды усовершенствованные реформы такими и остаются. К сожалению, это не так. Эта дорога требует постоянного ремонта и текущего обслуживания. Мы не можем предполагать, например, что коль скоро мы поняли, как структурировать бюджет для целей контроля, этот контроль на практике будет действовать и не потребует дальнейшего внимания. Обстоятельства могут измениться так, что предшествующие методы поддержания действенного контроля или эффективного управления больше не являются достаточными. Даже само введение новых методов не может быть достигнуто без изменений существующих приоритетов формирования результатов, к которым они приводят. Составление бюджета – это динамичный процесс, в большой мере зависящий как от стереотипов мышления и взаимных ожиданий, так и от официальных инструкций. Функционирование организации, составляющей бюджет, строится на доверии, честности, неформальном отношении к государственной службе и государственной казне - ни одно из вышеперечисленного не может быть подчинено закону. Эти качества не постоянны. Они изменяются в соответствии с существующими нормами морали, пониманием государственной роли, реакцией различных политических институтов на давление со стороны общественности и множеством других неопределённых и мало понятных факторов. Таким образом, бюджетный процесс не может быть представлен как набор утверждённых методов, которые остаются неизменными независимо от того, что происходит в стране. Необходимы постоянный контроль и переоценка подходов для гарантии того, что испытанные методы всё ещё могут быть применены для достижения желаемых результатов.

Реформы не универсальны

Поскольку составление бюджета проникает во все сферы деятельности правительства, реформаторы наивно предполагали, что единый набор предписаний применим во всех условиях. Провал реформ объясняется их неверным проведением. Мало внимания уделяется контекстуальной поддержке бюджетной системы. Недостаточно учтена роль заложенного во многих статьях бюджета избытка ассигнований в обеспечении нормального фунционирования бюджета в богатых странах. Эти избытки обеспечивают большую надежность, предоставляют возможность менее жестких оценок и расчетов и увеличивают возможность изменений, как текущих, так и будущих. Теперь, когда эти излишки сокращаются и не могут смягчать постоянно растущую неуверенность в области составления бюджета, правительства развитых стран начинают испытывать проблемы, являющиеся точной копией тех, которые испытывают бедные страны.[7] Бюджетные средства исчезают, как только создаются ассигнационные фонды и специальные учреждения для сбора и хранения доходов. Организация денежного потока в форме повторного составления бюджета или предварительный аудит расходов занимают место постоянного потока бюджетных средств. В бешеной борьбе за денежные средства казалось бы нейтральные и универсальные условия бюджетной технологии терпят неудачу. Успешные методы составления бюджета по всей вероятности зависят в такой же степени от окружающей их действительности, как и от их внутреннего совершенства.



 Нам не достался в наследство готовый свод правил, который помог бы нам преодолеть существующие проблемы в составлении бюджета. Так называемые рационалисты и инкременталисты занимаются только борьбой. Существенные неудачи в проведении реформ принесли разочарование, стали источником цинизма и полного истощения. Практики подозрительно относятся к новаторам теории бюджетирования. Имеющаяся перспектива не является многообещающей. Но начало осознания того, что путём механических изменений невозможно добиться быстрых перемен, может усилить восприимчивость к текущим событиям в процессе составления бюджета и помочь адаптироваться к существующей неуверенности и нестабильности.

Преодоление изменчивости и нестабильности

Очевидно, что в процессе составления бюджета необходимо выходить за рамки безрезультатных упражнений в применении методов. Процесс составления бюджета следует рассматривать как интегральную часть сложного процесса научения, с помощью которого государственные служащие должны понять ограничения, которые налагаются на них и возможности, которые окружающая их действительность предоставляет им. В начале 19 века, с приходом административного государства, зародились современные методы бюджетирования, рассматривавшиеся их прародителями как инструменты и контроля и выбора. До этого периода времени правительства находились полностью во власти финансовой действительности, в которой пребывало государство. Они лишь в малой степени обладали контролем над методами бюджетирования или их выбором. Источниками их доходов являлись беспорядочные налоги, взимаемые по возможности, «лабиринт» долгов и различные уловки. Все элементы современного бюджетирования такие как прогнозирование, планирование, баланс доходов и расходов, расчеты по налоговому бремени и расходам, в то время не использовались.

Так как правительство стало подотчетно избираемым законодателям, ежегодный бюджет стал инструментом сознательного выбора. Расходы заранее предусматривались и обеспечивались уровнем доходов. Налоги взимались согласно критериям относительной доходности и беспристрастности. Благодаря бюджету государственные доходы стали предметом общественных дебатов и постепенно благодаря накопленному опыту стали оцениваться границы возможных государственных доходов и расходов. Такие знания никогда не были точными. Ошибки и неточности всегда имели место. Но была уверенность в том, что государственный бюджет - это эффективный инструмент, действующий в интересах общества. Такая уверенность на сегодняшний день отсутствует.

Тем не менее составители бюджета должны справляться с последствиями непредсказуемых изменений и неопределенностей при выполнении своих функций. Перечень этих неопределенностей и возможных путей их преодоления может быть полезным. С этой точки зрения рекомендации должны быть всегда обобщенными. Они лишь указывают сферу, которой должно уделяться особое внимание. Это не решения, которые можно применять во всех случаях. Они требуют дальнейшего обсуждения, исследования, диагностики и совместной работы всех тех, кто этими вопросами занимается.

1. Неопределенности, возникающие при нововведениях

Основным источником неопределенности в бюджетировании сегодня является ощущение того, что мы должны справиться с беспрецедентными и уникальными проблемами. Будущее неопределенно, выбор политического курса приходится делать без учета прошлого опыта. Отсюда - постоянные поиски новых решений.

Эта нацеленность на поиски нового может быть преувеличена, особенно в области бюджетирования, где знание того, как работают различные бюджетные системы, часто очень фрагментарно. Систематические исследования в различных областях - редкость.[8] Этот ценный источник знаний часто игнорируется. Все же, если мы хотим узнать, что срабатывает в процессе составления бюджета, а что нет, сделать это необходимо. Это гораздо лучше, чем строить системы в общем виде a priori и независимо от обстоятельств. Сравнительный подход, искаженный в прошлом вследствие использования большого количества описаний составления официального бюджета в экзотических местах, расширяет процесс изучения теории бюджетирования, акцентируя внимание на том, как государственные служащие сферы финансов решают проблемы и пересматривают накопленные знания для того, чтобы найти необходимые приемы для более широкой применимости методов бюджетирования. Нет необходимости идти далеко за примерами. Города, страны, штаты и государственные корпорации перенимают опыт друг у друга. Изобилие накопленных исторических данных ждет своего часа. Эти свидетельства могут помочь установить и проанализировать взаимосвязь между изменениями в формальной структуре и в применимости и результативности определенного бюджета, а также между изменяющейся действительностью и бюджетным процессом. Анализ не должен замыкаться только на государственном секторе, поскольку очень ценно сравнение частного и государственного секторов. Например, государственные служащие могут изучать возможности применимости таких концепций как обороты фондов, возможные расходы при составлении основного бюджета и цифровые показатели финансовых проблем в будущем. Изучая политическую и экономическую среду не только своей страны, теоретики и практики бюджетного процесса могут найти схожие моменты в своей деятельности и быть готовыми ко всякого рода инновациям и экспериментам.

2. Неопределенности, возникающие в рамках ежегодной перспективы

Финансирование деятельности правительства – это непрерывный процесс, который ограничивает бюджет годовыми рамками с целью достижения отчетности, устанавливают оценки прошлых и будущих расходов, а также определяет должное обеспечение капиталовложений и фискальную политику. Годовое бюджетирование привносит большую определенность в финансирование правительства благодаря тому, что устанавливает периодический контроль и проверку сделок, обеспечивает выделение ассигнований до принятия обязательств, а также контроль над финансовым положением.

Но именно потому, что ежегодное бюджетирование использует определенные неизменные рамки для контроля непрерывной и динамической деятельности правительства, оно может стать источником неопределенности. Например, в том случае, когда дело касается программ, которые рассчитаны более чем на один год. Годичный срок отчетности и анализа является слишком коротким. Эти программы требуют долгосрочных и стабильных финансовых обязательств для того, чтобы государственные учреждения, государственные служащие и власти, зависящие от этих программ, имели возможность планировать на будущее, пребывая в полной уверенности, что конец бюджетного года не принесет сокращения фондов.

На практике большинство программ, рассчитанных более чем на один год, в финансовом смысле обеспечиваются путем передачи права на получение средств, долгосрочных полномочий и постоянных ассигнований. Но эта практика приводит к другого рода неопределенностям, касающимся контроля над программами, для которых бюджетное финансирование было определено до начала введения ежегодного бюджета в действие. Они вызывают к жизни "неподконтрольный" бюджет, который лежит вне сферы компетенции законодателей, формально ответственных за ежегодное распределение государственных фондов.

Эта сложная дилемма между неопределенностями обязательств и контролем[9] возникает от того, что представление отчета должно быть осуществлено в пределах одного года, тогда когда большинство государственных программ рассчитаны на многие годы. Насколько целесообразно составлять ежегодный бюджет – этот вопрос еще не решен. Возможно, проверка программы бюджета, распределенная в несколько этапов и проводимая по необходимости оказалась бы более реалистичным решением этой проблемы. Такое периодическое выделение средств и контроль, возможно, позволили бы сконцентрироваться на некоторых определенных областях, различных типах тщательного контроля за осуществлением бюджетных программ и лучшем проведении мониторинга воплощения программ в жизнь и определении их эффективности.[10]

3. Неопределенности, возникающие из-за проблем в прогнозировании

Литература по бюджетированию часто заставляет сделать неправильный вывод, что раз бюджет принят согласно процедуре, то предмет для обсуждения отсутствует. Большинство споров относительно проблем бюджетирования концентрируется вокруг того, как достигаются общий суммарный итог бюджетных средств, и ничего не говорится о том, что с этими средствами происходит дальше. Но в быстро изменяющейся действительности в условиях высокой инфляции сложно делать прогноз насчет будущих расходов и доходов. В начале года трудно предвидеть состояние финансовой ситуации в конце года. Все чаще требуется корректировка распределения бюджетных средств на протяжении года. При недооценке некоторых программ последние могут потребовать вложения дополнительных средств. И наоборот, при попытке добиться многого за короткий промежуток времени, нереалистичные размеры ассигнований на популярные программы могут привести к недорасходу и значительным остаткам в конце года. Изменившаяся природа правительственных расходов больше не соответствует равномерной и регулярной программе пропорционального распределения.[11] Нерегулярные выплаты и частые корректировки, перерасходы или обнаружившееся недостаточное финансирование в различных областях - все это приводит к отклонениям от первоначальных бюджетных ожиданий и неэффективности использования государственных фондов. Первоначальное распределение фондов посредством ежегодного процесса бюджетирования больше не может обеспечить уверенности в том, что средства расходуются в соответствии с их предназначением.

Нельзя игнорировать фазу реализации бюджета. Мы не можем ожидать того, что годовой бюджет может оставаться неизменным в течение всего года. Следовательно, необходимо уделить серьезное внимание планированию процессов реализации бюджета, постоянно контролировать работу служащих над ним, а также проводить соответствующие мероприятия для обеспечения циркуляции денежных потоков в критические периоды, саморегулирующихся графиков выплат и различных стимулов в соответствии с принятым бюджетом.

4. Неопределенности, связанные с централизацией и бюрократическим контролем.

Одним из главных явлений в бюджетировании в последние годы является то, что бюджеты в большинстве своем составляются не изолированно друг от друга. В частности, местные власти стали ощутимо зависеть от средств, поступающих из бюджетов других государственных уровней. Федеральные агентства все больше играют роль доноров, а правительства штатов – либо доноров, либо реципиентов. Эта финансовая взаимозависимость повлекла за собой дополнительные неопределенности. Правительства-реципиенты потеряли контроль над своими бюджетами, при которых финансовые потоки направляются в целевые фонды без участия местных властей в принятии решений, хотя они могут быть использованы на другие нужды местных властей. Они также страдают от неопределенности обязательств, когда правительства-доноры задерживают трансфертные платежи по той или иной причине или выделяют средства только на определенный период времени. Правительства-доноры, в свою очередь, испытывают затруднения в определении приемлемости требований или действительной необходимости в помощи, а также в текущем контроле за пользой и эффективностью косвенных расходов.

 Со стороны правительств-доноров ответом на эти неопределенности, как правило, является усиление бюрократического контроля, который считается основой финансовой отчетности. Но именно в случае межправительственных финансовых отношений бюрократическим контролем все сложнее управлять, и более того, он во многих случаях представляется непродуктивным. Усиление попыток контроля и интеграции увеличивает размеры бюрократической волокиты и затрудняет получение и интерпретацию информации. Вполне возможно, что идея этого подхода изначально была неверной. Сейчас, когда современные методы расчетов и компьютерные технологии дают новые возможности для сравнения, учета и оценки расходов, можно осуществить большую децентрализацию, а также более эффективную отчетность, не используя метод централизованного контроля.



5. Неопределенности, связанные с размерами бюджета и сложностью его структуры

Резкое увеличение и усложнение структуры государственных бюджетов в последние годы является очевидной причиной неопределенности. И бюрократический и законодательный контроль становятся все более сложными ввиду большого объема государственных сделок. Попытки установить независимость от бюджета порождают тенденцию разделения бюджетов и отчетов, которые скрывают больше, чем обнаруживают.

В некоторых сферах крупномасштабные попытки приводят к упрощению представления данных и процессов в целях прояснения ситуации, а также к внесению всех существенных отчетов в бюджет. Был предложен или уже проведен специальный анализ и разработаны особые типы бюджетов в сфере предоставления льгот, а именно: в области регулятивных издержек и налоговых расходов. Результаты исследования законодательства и новые законодательные процедуры обеспечивают больше информации и большее внимание к законодателям. Тем не менее, объем и сложность данной задачи часто не дают возможность найти правильное решение. Следовательно, ее упрощение должно оставаться на повестке дня, тем более ввиду усиливающихся попыток привлечения персонала к работе над бюджетом. Если нужно добиться, чтобы дилетанты в сфере финансов поняли суть того, что они делают, то законодательные процедуры должны быть максимальной ясными и точными.

6. Неопределенности, возникающие из-за разрушения подотчетности.

Основным фактором, подрывающим доверие к правительству со стороны населения, является сложность обеспечения разумного и эффективного использования государственных средств. Об этом свидетельствует то, какой большой отклик в обществе находит осуществление контроля за государственными расходами. Однако такой контроль может оказаться достаточно грубым инструментом достижения ответственности должностных лиц за использование общественных ресурсов. Это ставит в невыгодное положение равным образом как "благополучные", так и "неблагополучные" сферы, а методы «уклонения», применению которых они на деле способствуют, могут привести к снижению качества принятия решений. Тем не менее, если должны быть достигнуты те законные цели, которые ставит общество, важно предпринять меры, которые убедили бы общество в том, что его деньги используются эффективно.

Необходимо осуществлять контроль за правительственными бюджетами для определения того, что было достигнуто за счет используемых поступлений. Необходимо определить совокупные средства, потраченные на осуществление различных государственных функций и установить точные показатели эффективности выполнения этих функций. Нужны более четкие критерии определения количества услуг, которое может быть предоставлено государством за известную сумму средств. Определенная работа в этом направлении уже была проведена, но, как правило, даже простое исследование по затратам и результатам не имеет успеха. Меры по обеспечению подотчетности должны быть включены в программу. В то же время необходимо сократить количество возможных потерь и коррупции посредством анализа и оценки процедуры составления и подписания договоров, осуществления выплат и анализа хозяйственной деятельности.

С другой стороны, вопросы бюджетных доходов должны быть увязаны с расходами. В течение слишком долгого периода времени в литературе по бюджетной политике эти два вопроса были отделены друг от друга. В то время как дискуссии по бюджету концентрировались вокруг вопросов политики расходов и их классификации, вопрос получения доходов относили к сфере компетенции экспертов по государственным финансам. Однако наука составления бюджета должна объединять обе эти функции, доходы и расходы в ней должны фигурировать в одном уравнении. Далее, по мере возрастающего давления на бюджет, внимание должно уделяться новым источникам доходов (новые налоги и кредиты), а также реструктуризации налогов для их согласования с экономическими целями правительства; эти меры должны отвечать требованиям справедливости и честности, выдвигаемых обществом. Существующие источники доходов необходимо сделать более эффективными. Усиленный рост теневой экономики ведет к значительным потерям налоговых поступлений, увеличивая налоговое бремя для тех, кто в ней не участвует. Это также усиливает коррупцию в государственных органах и способствует утечке государственных средств. Давно пора начать проведение исследований в области механизма функционирования теневой экономики и нелегальных рынков и их влияния на государственные финансы.

Заключение

Эти шесть сфер неопределенности и предложенные меры по ослаблению их влияния, никоим образом не исчерпывающие нерешенные проблемы в области государственного бюджетирования, являются всего лишь проявлением глубокого кризиса в американском обществе. Мы не можем прийти к общему мнению относительно сущности и целей правительства в постиндустриальном обществе. Государственные финансы находятся в центре полемики относительно будущей роли административного государства. Порядок государственного бюджетирования в условиях неопределенности и нестабильности не может быть определен без учета общественных целей. До тех пор пока они точно не установлены, правильное распределение государственных ресурсов не будет точно определено бюджетированием. Управляющие финансами будут продолжать получать сигналы, подчас ставящие их в тупик. Им не удастся определить приоритетные области бюджета, не говоря уже о том, чтобы разобраться в путанице его формулировок и определить степень выполнения. Они не смогут удовлетворить противоречивые и несовместимые претензии, предъявляемые к ним, и даже не будут знать, какое направление им выбрать. Тем не менее, если они оценят свои навыки в представленных здесь сферах, им будет легче определить свое значение и осознать не только реальные ограничения их полномочий, но и новые возможности, открывающиеся перед ними.

Государственные служащие не могут самостоятельно решить более сложные проблемы, затронутые в данной статье. Они могут действовать гораздо эффективнее в пределах своей компетенции. Для совершенствования процесса составления бюджета необходимо проанализировать деятельность существующих бюджетных институтов. Как они адаптируются к изменениям окружающей среды? Как они выполняют свои функции? Способны ли они принимать на себя новые обязательства? Извлекают ли они преимущества из имеющихся методов бюджетирования?

Мы должны, в частности, поддерживать нововведения и творческое начало в сфере государственных финансов, когда в условиях неопределенности и нестабильности исчезают традиционные ориентиры. В государственном секторе у нас все еще нет достаточных стимулов для предотвращения бесполезных трат и для поддержки экономики. У нас все еще нет адекватных методов работами со значительными средствами, которые вкладываются в рискованные и долгосрочные проекты. Мы все еще не умеем определять точно не фиксируемые суммы контрактов, заключаемых с частными организациями, которые должны поставлять важные товары и оказывать важные услуги. У нас все еще нет необходимых инструментов, чтобы избежать уклонения от уплаты налогов и утечки средств. У нас есть множество кратковременных увлечений, недоработанных и непроверенных теорий, а также постоянный поток усовершенствований традиционного бюджетирования, но то, что нам действительно необходимо, это новая бюджетная система, соответствующая новому пониманию общественных финансов, в большей степени отвечающая современным технологическим возможностям и созвучная общественным интересам, а не интересам чиновников.

Примечания


1. Allen Schick, “Contemporary Problems in Financial Control,” Public Administration Review, Vol. 38, November/December 1978,pp. 513-519.

2. Joseph A. Pecham and Robert W. Hartman, “The 1980 Budget and Budget Outlook,” in Joseph A. Pecham (ed.), Setting National Priorities: The 1980 Budget (Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1979), p. 54.

3. Allen Schick, Zero Base ’80 (Washington, D.C.: National Governors Association, 1980).

4. Allen Schick, “The Road to PPB: The Stages of Budget Reform,” Public Administration Review, Vol. 26, December 1966, pp. 243-258; Allen Schick, “The Road from ZZB,” Public Administration Review, Vol. 38, March/April 1978, pp. 177-180.

5. См. Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, 3rd ed. (Boston: Little, Brown, 1979).

6. Aaron Wildavsky, “A Budget for all Seasons? Why the Traditional Budget Lasts,” Public Administration Review, Vol. 38, November/December 1978, p. 501.

7. Naomi Caiden and Aaron Wildavsky, Planning and Budgeting in Poor Countries (New-York: Wiley, 1974, and Transaction Books, 1980).

8. См. Aaron Wildavsky, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes (Boston: Little, Brown, 1975). См. также главу под названием “Comparative Budgeting” в книге: Albert C. Hyde and Jay M. Shafritz, Government Budgeting: Theory, Process and Politics (Oak Park, Illinois: Moore Publishing Company, 1978).

9. Statement of Elmer B. Staats, Comptroller General of the United States, before the Budget Process Task Force Committee on the Budget, House of Representatives, The Federal Budget Process, December 11, 1979, p. 24.

10. См. схему двухлетнего обзора деятельности R and D в: Statement of Elmer B.Staats, Comptroller General of United States, before the Committee on Science and Technology, House of Representatives, H.R. 7178, The Research and Development Authorization Estimates Act, June 4, 1980.

11. Elmer B. Staats, Effectiveness of the Federal Appointment Process and Implications for Budget Execution (Washington, D.C.: General Accounting Office, November 1979), p.5.