Реорганизация государственного управления - АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика




















































Реорганизация государственного управления - АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 836


дтхзйе дплхнеофщ

Фонды
ДОГОВОР АРЕНДЫ НЕЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
ДОГОВОР ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
Меры обеспечения производства
Виды органов исполнительной власти
Виды административно-правовых норм
Понятие государственной службы
Системный подход к изучению организаций
 

Реорганизация государственного управления - АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

Идеи: каковы основополагающие принципы?

Вице-президент А. Гор и сотрудники его аппарата провели анализ деятельности федерального правительства (National Performance Review, NPR), отдавая предпочтения действиям, а не идеям. Быстрые результаты беспокоили их больше, чем теория. Однако, движение, которое они начали, содержало несколько важных концепций. Более того, эти концепции впоследствии оказались решающими в руководстве движением. Они определили основные темы, сообщили правительственным служащим о том, какой тип поведения, наиболее соответствует идеям NPR, и помогли сформировать подход средств массовой информации к освещению NPR. Урок, который нам преподносят мировые реформы государственного управления, заключается в том, что идеи порождают действия и вырабатывают критерии, по которым другие оценивают эти действия. Рассмотрение этих идей крайне важно для анализа деятельности федерального правительства.

Выделяются две основные концепции при анализе деятельности федерального правительства. Во-первых, реформаторы заявляют, хотя и неявно, о необходимости передачи власти от Конгресса исполнительной ветви. В докладе о деятельности федерального правительства, Конгресс фигурирует только как источник излишнего регулирования и микроуправления. Эти проблемы явились основополагающими при выявлении проблем, связанных с государственным управлением. Для реформирования государственного управления необходимо покончить с излишним регулированием и микроуправлением. Это подразумевает, что Конгресс должен отказаться от бюрократической халтуры и оставить управление профессионалам.



Во-вторых, реформаторы Клинтона более открыть говорят о необходимости предоставления полномочий правительственным служащим. Обладание реальными полномочиями, на жаргоне реформаторов частного сектора, означает принятие большинства решений самими рабочими предприятий. В производственном процессе конечной целью и свидетельством реальных полномочий является возможность каждого работника остановить производственную линию. Это, в свою очередь, требует от менеджеров высшего звена децентрализации власти в пользу работников цеха. Оценка служебной характеристики строится на философии и представлениях о том, что каждый правительственный работник должен обладать полномочиями в буквальном и переносном смысле остановить линию. Этот подход подразумевает перенос власти от Конгресса к бюрократии, и среди самих бюрократов - от должностных лиц высшего уровня к низшим.

Реформаторы основываются на книге Осборна и Геблера «Реорганизация государственного управления», а также на ранней реформаторской классике, такой как «В поисках совершенства»[1] и гуру менеджмента П.Друкера[2]. Новые идеи, начиная с «постоянного улучшения» и заканчивая «реинжинирингом», привели, в частности, к изменению лексикона реформаторов, а также опыт частного сектора в этом направлении во многом повлиял на NPR, особенно в ранние дни его развития[3]. Реформаторы также много заимствовали из зарубежного опыта практики проведения реформ управления, особенно в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии. Но ценность этих знаний не всегда достаточно осознавалась. В действительности, реформаторы редко останавливались для того, чтобы оценить значимость своих политических действий. Они быстро отобрали из реформ частного сектора и зарубежных реформ управления те, которые могли бы иметь какую-либо ценность при решении проблем системы управления в США. В результате они часто использовали сложные, зачастую противоречивые концепции, которые были далеки от существующих теорий в области государственного управления, а иногда даже не имели аналогов. Это затруднило установление происхождения главных принципов NPR, но тем более важно было их выделить и проанализировать.

Для сотрудников NPR важным было определить те принципы, которые зажгли бы искру движения, и найти понятия, которые раздули бы пламя реформы. То, что они предложили, воодушевило многих критиков, особенно в области государственного управления, которые утверждали, что движение неправильно возглавлялось и вообще представляло угрозу для американской демократии[4]. На самом деле, NPR строился на некоторых, уже испытанных временем, реформах управления. NPR также добавил демократии несколько идей, уникальных для реформ в области управления. Вместе они составили на редкость устойчивую систему мышления, основные идеи которой вышли далеко за пределы NPR.

Сходства NPR с предыдущими теориями в области государственного управления

Два очень важных для административной теории события помогли NPR оформиться: это вечный спор между последователями Гамильтона и Мэдисона о роли исполнительной власти в а 737e45hh мериканской демократии; и нескончаемые дебаты в рамках самой теории управления о том, как уравновесить централизованный контроль за стратегией и децентрализацией власти, для приспособления стратегии к разрешению конкретных проблем.

С одной стороны, NPR вступил в борьбу за исполнительную власть. Борьба эта бушует уже со времени основания республики. Последователи Александра Гамильтона уже давно настаивали на сильной исполнительной власти. Кардинально им противостояли последователи Джеймса Мэдисона, которые боролись за демократический контроль над исполнительной властью. Если бы в течение кампании NPR 1993 года Гамильтон был жив, его легко можно было бы представить в качестве шефа проводимых реформ. В «Federalist Papers» Гамильтон выступил за «силу исполнительной власти» и заявил, что слабая исполнительная власть означает слабое функционирование правительства. Слабое функционирование - по-другому, плохое функционирование; а управление, плохо осуществляемое, и в теории, и на практике - есть плохое управление[5].

Гамильтон полагал, что только сильное централизованное управление под руководством исполнительной власти может помочь стране реализовать свой потенциал.

Конечно, Гамильтону было нелегко убедить своих соотечественников, и это даже стоило ему жизни в дуэле с Ароном Бурром. Если бы создатели Конституции в чем-то соглашались друг с другом, то только в том, что злоупотребления, допускавшиеся королевской властью в колониальной Америке, не должны повтормиться. Гениальность Д. Мэдисона заключалась в создании системы, которая одновременно определила необходимость исполнительной власти и создала систему контроля за исполнительной властью. Система «сдержек» и «противовесов» представляла собой фундаментальную стратегию сдерживания и уравновешивания президентской власти. Конгресс являлся первой ветвью; его роль сводилась к защите прав человека, особенно со стороны злоупотребления исполнительной власти[6]. Если судебная власть была наименее опасной, то исполнительная являлась самой опасной. Настоящие последователи Мэдисона рассматривали любую попытку усиления исполнительной власти как угрожающую.

Реформаторы - это последователи Гамильтона. Их взгляды, как и всегда, вызвали свирепую реакцию последователей Мэдисона, которые предостерегали об опасности концентрации исполнительной власти. Наиболее сильными были атаки со стороны исследователей государственного управления, в душе «сторонники Мэдисона», которые рассматривали NPR как опасное заблуждение в увеличении и усилении законодательного контроля над исполнительной властью[7]. Реформаторы, наоборот, отреагировали так, как всегда и делали последователи Гамильтона. Они доказывали, что слабая исполнительная власть представляет угрозу для системы управления, и что только более энергичные, обладающие большими полномочиями чиновники, смогут сократить дефицит управленческой деятельности.

С другой стороны, NPR еще и о том, что власть не должна вмешиваться в исполнительную сферу. Этот спор гораздо старше дебатов Гамильтон-Мэдисон, и на самом деле является одним из вечных вопросов управления, государственного или частного. Централизация власти в руках создателей стратегии усиливает их контроль за действиями подчиненных. Однако, такой контроль снижает возможность рядовых служащих скоординировать общую стратегию со своими непосредственными проблемами. Служащие низшего уровня неизбежно обладают некоторой свободой действий. (Сколько водителей, превышающих скорость, должна остановить полиция, и насколько вам нужно превысить скорость, чтобы вас точно арестовали?) Вопрос о централизации и децентрализации - это вечная дилемма: излишне жесткий контроль сверху ограничивает возможности рядовых служащих увязать конкретные проблемы с общей стратегией; напротив предоставление им слишком больших полномочий чревато превращением стратегии, которую они призваны воплощать в жизнь, в нечто чуть большее, чем набор отдельных решений[8].

Выступать за предоставление служащим полномочий, означает выступать за большую децентрализацию в процессе принятия решений. Это подвергает NPR известному риску искажения основной политики. Реформаторы приняли этот вызов, так как полагали, что чрезмерный контроль над администраией душит нововведения и ограничивает продуктивность исполнительной власти. Но, оценивая позиции, реформаторы предупредили критиков об опасности, которую может породить децентрализация: под угрозой будут находиться права на равную защиту и демократическую подотчетность, которых можно избежать при централизованной власти[9].

Ни диспуты Гамильтон - Мэдисон, ни «централизация-децентрализация» не представляют собой жесткого выбора «или – или». На самом деле вопрос состоит в объеме полномочий исполнительной власти, которым мы готовы пожертвовать для достижения демократического контроля, и сколько свободы действий мы бы обменяли на децентрализованный контроль. Но обращение к истории позволяет выделить два подхода. Во-первых, представители оппозиционных лагерей кричали об опасности, которую принесет централизованный подход Гамильтона. Как и любые жестко сформулированные аргументы, требования реформирования управления вызвали мощную ответную реакцию противоположного лагеря. Во-вторых, NPR как любой реформе, присуща нестабильность. Аргументы не приводит к решению «или – или», а только лишь предоставляли набор возможностей. Накал страстей порой не позволял сделать выбор. Напористость, с которой сторонники NPR продвигали свою теорию, отвлекла внимание от важных, постоянных взаимных уступок, делавшихся в ходе дебатов: Гамильтон или Мэдисон; централизация или децентрализация.

Внимательный взгляд на идеи, лежащие в основе NPR, помогает объяснить его логику и порожденную ею критику. Это также обрисовывает проблемы, с которыми столкнется NPR в будущем, если сам не перерастет в проблему, поиском путей решения которой займутся реформаторы будущего.

Отличия. Помимо неразрывной связи с предыдущими реформами, NPR, однако основывается на абсолютно новых идеях о том, что стимулирование, используемое в частном секторе, должно способствовать производительности государственного сектора. Идеи, опирающиеся на «новую экономику», легли в основу этого подхода:

Соглашения. Ключевые отношения внутри системы управления могут быть рассмотрены как ряд договорных связей. Эта идея определяет процесс введения различных новшеств в NPR, хотя реформаторы никогда в открытую этого не признавали[10]. Она строится на взаимодействующих теориях, вытекающих непосредственно из экономики. Во-первых, теория «начальник-подчиненный» придерживается того, что организации должны рассматриваться как серия отношений между начальниками, (у которых есть работа, которую необходимо выполнить), и подчиненными, (которые согласны выполнить эту работу). Эта теория не только объясняет основные взаимоотношения, но и типичные проблемы (например, подчиненные, которые, в свою очередь, располагают большим объемом информации, чем их начальники, и начальники, которые сталкиваются с некоторыми трудностями при осуществлении контроля за своими подчиненными). Эта проблема получила название «информационной асимметрии»[11]. Во-вторых, анализ трансакционных издержек показал, что такая информация и проблемы с контролем требуют значительных издержек от менеджеров, которые, естественно, стремятся снизить издержки и повысить свои доходы[12]. Плохое разрешение таких информационных проблем может нанести большой вред менеджерам. В то время, как эти теории абстрактны, они явно лежали в основе многих реформистских движений за рубежом[13]. Они, несомненно, придали интерес работе Осборна и Геблера «Reinventing Government» («Реорганизация государственного управления») и реформам NPR.

Цели. Если основные взаимоотношения являются в некоторой степени сходными с договорными, то контроль должен быть вполне определенным. И если контроль проблематичен, управленцы должны взамен сосредоточить все свое внимание на результатах работы подчиненных. Соглашения, основанные на четком определении целей, устанавливают четкие критерии, по которым будут оценивать менеджеров. В действительности, несколько министров подписали с президентом Клинтоном такие соглашения. Хотя, с одной стороны, эти соглашения – всего лишь риторические упражнения, с другой стороны, они представляют собой не только четкое определение целей министра, но и «обязательства лидеров добиться результатов», - как объяснил официальный представитель NPR[14].

Конкуренция. Даже имея ясные задачи, менеджеры, предоставленные сами себе, тем не менее, склонны к их недовыполнению из-за замены целей организации на досуг или свои личные цели (теоретики называют это проблемой “морального риска”). Проблема информационной асимметрии мешает пониманию начальниками того, чем занимаются их подчиненные на самом деле. Конкуренция (и между служащими, и между организациями, как за финансы так, и за другие ресурсы) может создать мощные стимулы, которые заменят контроль, основанный на авторитаризме.

Клиенты. Никто лучше клиентов не знает, достигаются ли цели организации. Управление организацией, нацеленное на клиентов, так называемое управление снизу-вверх, способно решить проблемы контроля, которые досаждают организации при управлении сверху-вниз.

 Для того, чтобы правительство могло следовать такому предписанию, ему необходимо предоставить больше полномочий рядовым служащим, сосредоточиться на нуждах клиентов (на время не принимая во внимание жесткую проблему, кто есть эти клиенты), использовать клиентов, чтобы определить цели, заставить конкуренцию служить этим клиентам, тщательно оценивать результаты и стимулировать предпринимательское поведение правительственных служащих. Фактически, это в точности то, что было рекомендовано NPR в главах 2 и 3 книги “From Red Tape to Results” (“От бюрократической волокиты к результатам”)[15]. Хотя теоретическое обоснование NPR никогда явно не формулируется, то, что оно опирается на подход “новой экономики”, абсолютно ясно.

Оценка критики. Такие аргументы, конечно, вызывают много критики, особенно у специалистов в сфере государственного управления, которые отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее. В частности критики NPR утверждают что:

Реальное предпринимательство не может создаваться в государственном упавлении. Критики возражают и против идеи рассмотрения граждан как клиентов, и против доводов в пользу предпринимательства. Джордж Фредериксон утверждает, что “правительства не рынки” и что “граждане не клиенты, они владельцы”[16]. Критики добавляют, что даже если предпринимательство было хорошей идеей, данная концепция никогда не сможет быть применена к государственному управлению. Обычно в большинстве государственных функций мало частной конкуренции[17]. Правительство существует для того, чтобы брать на себя ту работу, которую граждане рассматривают как важную, и которую частный рынок не способен взять на себя. Из-за того, что государственный и частный сектора так существенно различаются, предпринимательские, конкурентные модели частного сектора создают больше путаницы, чем ясности в государственном управлении – заключают критики.

Рыночные стимулы не могут стать заменой праву. Критики утверждают, что для демократического управления необходимо, чтобы право, а не конкуренция, управляло бы государственной бюрократией[18]. Доводы реформаторов подрывают конституционную систему нисходящей демократической подотчетности. Это дает менеджерам низшего уровня слишком большую власть, чтобы самостоятельно решать, что представляет собой закон, и как он должен исполняться. Критики обращают внимание на это опасное отклонение от традиционной демократической модели управления, в которой власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей. Конгресс, в конечном счете, является источником власти управленцев. Однако, в NPR “Конгресс все еще рассматривается в большей степени как неудобство” - пишет Мо[19]. Не имеет значения насколько он неудобен – критики усердно выступают против любых попыток заменить норму закона на рыночное поведение.

Реформаторы уменьшают способность государственного управления быть критичным к себе. Предпринимая попытки наделить полномочиями рядовых бюрократов и достичь управленческих целей, NPR поддерживает сокращение числа менеджеров среднего уровня, чтобы позволить менеджерам управлять[20]. Административно Бюджетное Управление (АБУ) далее провело существенную реорганизацию, которая ликвидировала анализ менеджмента как отдельную функцию организации (которую я рассмотрю позже). Фредериксон обеспокоен, что это сокращение может уменьшить способность правительства функционировать[21]. Мо добавляет, что NPR, в основном атаковала “Президента как Главного Менеджера”[22]. Сокращение центрального менеджмента усилило ужас критиков в отношении того, что правительство докажет свою неспособность к эффективному самоуправлению и сохранению бюрократов, ответственных за свое поведение.

Реальные проблемы главным образом политические, а не административные. Ничто не разделяло реформаторов и их критиков больше, чем анализ источников основных проблем. Для реформаторов - это образ хороших людей, попавших в плохую систему, т.е. плохую административную систему – вот что руководило их рекомендациями. Их критики, напротив, защищали административную систему и утверждали, что проблемы проявляются в несостоятельных политических суждениях и волеизъявлении политиков. ”Проблема – это политика и власть, а не бюрократия “- утверждает Фредериксон[23]. Мо возражал, что бюрократы сделали все от себя зависящее в борьбе за баланс власти между Президентом и Конгрессом, что неизбежно подорвало эффективность их деятельности[24]. Лоренс Лин добавляет, что реформаторы также вовлекли себя в недальновидные действия, что технократические стратегии “могут помешать политическому процессу быть четким и недвусмысленным.” Попытки заменить политику реформами менеджмента, заключают критики – риск, который может парализовать правительство ослаблением поддержки административного руководства[25].

Ученые критики основывались на давно устоявшихся традициях в американском государственном управлении. Многие придерживались взглядов Мэдисона, т.о. самые хитрые их уловки были направлены против гамильтоновских элементов в NPR. Более того, они полагали, что частное и государственное управление настолько различны, что любые попытки перенести реформаторские идеи (такие как обслуживание клиентов и конкуренция) из частного сектора в управление рассматривались как неправильные и опасные. Они также верили в инвестиции в государственный сектор и борьбу против слияния административной деятельности и некоторых политических решений (таких как реорганизация Административно Бюджетного Управления). Они основываются на давно устоявшихся традициях демократической подотчетности и иерархично организованной бюрократии.



Одно из направлений критики было весьма основательным. NPR преимущественно игнорировал различия между частным и государственным управлением так же, как и устаревшее представление о том, как удержать бюрократическую власть под демократическим контролем. В частности, NPR плохо справлялся с политическими и конституционными ролями Конгресса в американской бюрократической системе. В заключение критики нанесли ощутимый удар, указывая на то, что фундаментальные политические основания являются причинами многих административных проблем.

Однако ученые критики пропустили две важных вещи. Во-первых, существующая управленческая теория мало, что сделала для улучшения деятельности Американского правительства. Корни проблем функционирования правительства выходят за рамки политических проблем, превращаясь в существенные дисфункции исполнительной ветви власти. У управленческой теории не было готовых шаблонов, чтобы преодолеть эти проблемы. Например, как нам следует понимать связь между политическими институтами и административной практикой? И как они могут взаимно поддержать друг друга, чтобы улучшить функционирование правительства?

Во-вторых, многие вопросы, которые оспаривали теоретики, представляют проблему больше в теории, чем на практике. Фактически, административная практика была уже далеко впереди теории в этой области. Например, отношение к гражданам как к клиентам и как к владельцам не обязательно должно быть несовместимым (как я объясню позже). Наличие предпринимательских стимулов в рамках государственного права может к лучшим результатам. В Фениксе, например, рабочие Департамента общественных работ соревновались с частными подрядчиками в уборке мусора. В конце концов, городские рабочие отвоевали порядочную долю рынка и под давлением конкуренции заметно увеличили производительность[26].

Большая часть критики проистекает из традиционных подходов к подотчетности: законодательное верховенство над свободой действий исполнительной власти и административные действия внутри иерархичной бюрократии. Проблема заключается в том, что ни один подход на сегодняшний день не может в полной мере обрисовать картину того, каким должно быть государственное управление. Пока Конгресс сохраняет за собой последнее слово в принятии законов, регулирующих поведение бюрократического аппарата, источники политического влияния (и на Конгресс, и на бюрократию) намного сложнее. Более того, именно на федеральном уровне, в структуре традиционной иерархии административные действия незначительны. Реализация многих программ зависит от степени сотрудничества между федеральными, штатными и местными органами власти, включая частные и некоммерческие организации. Отчасти критики основываются на своих предположениях относительно деятельности правительства, которая для него уже не характерна. Более того, главный козырь реформаторов заключается в том, что если бы старые теории продолжать хорошо работать, то не потребовалось бы и проводить коренные реформы.

Существует большой разрыв между теориями и суровой действительностью, с которой менеджеры вынуждены сталкиваться ежедневно. Менеджеры не утруждают себя интеллектуальными диспутами и видят свою роль в прагматичном решении проблем, с которыми они сталкиваются. Опыт рядовых служащих доказывает тот факт, что такая практика значительно опережает теорию. Теоретикам обеих сторон необходимо наверстывать упущенное.

Резюме. В ежедневной горячей борьбе за реформы управления лежащие в их основе интеллектуальные споры обычно проходят незамеченными. Легко отстраниться от теоретических проблем, списав их в сферу компетенции теоретиков. На самом же деле, идеи имеют огромное значение. Они и направляют, и управляют действиями. Они помогают бюрократам понять то, что от них ожидают и, что они реально в состоянии выполнить. Они формируют мнение граждан об их правительстве.

Три важных теоретических проблемы тревожат NPR. Во-первых, если сравнивать с зарубежными реформами, у NPR одновременно и слабый центр, и огромное интеллектуальное несоответствие внутри самого движения. К счастью или несчастью, достаточно хорошо сформулированная концепция менеджеризма и консюмеризма подтолкнула реформы в Великобритании, Австралии и Новой Зеландии[27]. Это отнюдь не является критикой NPR. Действительно, его реформаторский дух удачно объединил в корне различные идеи, которые реформаторы считали полезными. Но NPR также содержит и совершенно отличные, иногда противоречащие друг другу идеи.

Во-вторых, практика NPR во многом опередила теорию. Это вина не самого подхода, а ученых. Очень многое в теории управления сводится к организационной иерархии и авторитарному контролю; большая часть практики в области управления, наоборот, строится на системе сотрудничества организаций между собой и проведении переговоров, наслаивающихся на правовую структурную иерархию и управление. Теория государственного управления не дает четкого описания того, каким должен быть государственный управляющий 21 века. Реформа государственного управления широко проводится за пределами США, особенно в Австралии, Новой Зеландии, Швеции и Великобритании. В США некоторые штатные и местные органы власти попытались провести реформу управления, в то время как многие корпорации стремительно начали вводить изменения. Результаты этих попыток остались неясными. NPR должен был проложить свой собственный путь. Это неотвратимо вело к впустую затраченным усилиям и бесполезным исследованиям. Тем не менее, тот факт, что NPR получил поддержку широкой публики, а также и отдельных политиков, доказывает, по крайней мере, то, что NPR акцентирует свое внимание на правильных вопросах. Ученые должны много работать для того, чтобы вновь зашагать в ногу с прогрессом. В частности, мы сильно нуждаемся в новой теории относительно того, как достичь демократической подотчетности в сложном мире управления и политики, с которым сталкиваются менеджеры. Что особенно важно так это то, что мы нуждаемся в новом подходе к стилю управления , чтобы более эффективно контролировать и направлять процесс создания и управления государственной политикой.

В-третьих, сочетание этих факторов оставило реформаторам огромный объем должностных полномочий, опирающийся на весьма зыбкую теоретическую основу. Большинство вопросов, о которых стоит упомянуть в этой связи, касается значения понятия «обслуживание клиента», того, как охарактеризовать и оценить деятельность правительства, а также того, как пересмотреть понятие «общественный интерес», чтобы последний вписался в новые реалии государственного управления. (Я обращусь к этим вопросам в следующей главе.) Когда возникают неизбежные вопросы относительно этих проблем, реформаторы обычно не имеют четкого плана действий[28]. Это, в свою очередь, породило ощущение привязанности действий чиновников к конкретным ситуациям, что было характерно для NPR. Это ощущение лишь усилилось в связи с шумихой, сопровождавшей реформу.

Было бы глупо и наивно ждать от реформаторов действий «по учебнику». Проблема заключается не в этом. Как бы то ни было, под лозунгом «Реорганизация государственного управления» реформаторы призывают правительство “стоять у руля”. Поэтому следующие вопросы становятся ключевыми: если правительство должно управлять, то чья рука будет у штурвала, и какими соображениями будет руководствоваться рулевой корабля-государства? Кто будет грести и как?

Эти вопросы приобретают все большую значимость из-за доводов NPR об усилении и децентрализации бюрократической власти. Чем меньший контроль имеют выборные должностные лица из центра над рядовыми бюрократами, тем большую значимость приобретают идеи, которыми они руководствуются при принятии решений. Другими словами, если главным для NPR является наделение полномочиями, а полномочия означают предоставление бюрократам гораздо большей свободы действий, то что же объединит и укрепит государственную политику, что предотвратит ее «распыление» на тысячи направлений? Это главная проблема отчетности в рамках концепции NPR.

Заключение.

В начале своего существования NPR поставил в тупик своих противников. Движение достигло большего, чем могли ожидать скептики. NPR, по большей части, начал проводить курс реформ в правильном направлении. Если даже у NPR не всегда имелись четкие ответы, он, по крайней мере, задавал правильные вопросы. Тем не менее, главной проблемой NPR является то, что компромиссы, на которые неизбежно приходилось идти NPR для продвижения своих идей, ослабили шансы NPR на долговременный успех. Сейчас стало ясно, что сами по себе реформы происходить не будут, и поэтому необходимо затратить определенные усилия, чтобы сдвинуть этот процесс с мертвой точки, а в конечном счете и победоносно завершить процесс реформирования.

«Реорганизация государственного управления» находится в центре пересечения «большой политики» (борьба между Президентом и Конгрессом) и «малой политики» в сфере государственного управления[29]. Связь между процессом выработки политического курса и его реализацией, что принято называть «стилем управления» - вне всякого сомнения, весьма и весьма неопределенна. Вопрос в том, как обозначить проблему: то ли хорошие люди, попавшие в ловушку плохой системы, как утверждают реформаторы, то ли хорошая система, покалеченная неудачами политических лидеров, как говорят критики движения. Последние утверждают, что в сумасшедшей погоне администрации Клинтона за победами в «большой политике», реформаторы неверно поняли смысл основ демократического правления. Критики также считают, что у реформаторов отсутствует теоретическая база, а присутствует только лишь набор предположений, обнародование которых, повлечет за собой признание всего движения как угрозы демократическому управлению. Реформаторы, напротив, считают, что именно административная рутина в политике, является основной помехой для системы управления США, и именно эту рутину необходимо менять, чтобы правительство могло лучше функционировать.

Наиболее ценным вкладом реформаторов является их искренняя вера в то, что нисходящий подход к бюрократический власти, которым руководствовалась американская бюрократия с начала Прогрессивной Эры, уже не так эффективен. Традиционный подход не устарел; и он никогда не смог бы просуществовать так долго, если бы США не были страной, где правят законы. Но, необходим процесс адаптации к новой действительности – разделение обязанностей ради общей цели. Расширение в совокупности с идеей обслуживания клиента смогут предложить новые подходы к завоеванию сферы управления. Теоретики традиционного бюрократического подхода сталкиваются с проблемой адаптации старых представлений о четком иерархическом контроле к увеличивающейся неорганизованности государственного аппарата, где бюрократические границы только лишь начало, а не конец процесса управления.

Однако, движение за реформу государственного управления слишком быстро отметает все противоречия внутри своей теории. Выделяются три подхода к реформированию – сокращение штата, его реструктуризация и постоянное его усовершенствование – соревнуются в разрешении этих противоречий. Едва ли существует единое мнение по поводу того, что на самом деле значит «клиент» и как его обслуживать. Движение также слишком легко относится к первостепенным, но нерешенным вопросам. Реформа управления зависит от разрешения сложных политических и технических проблем в сфере управления. И даже если их удастся решить, обслуживание клиентов, конкуренция, и оценка продуктивности, соединенные вместе, никогда в действительности не смогут заменить вертикальную отчетности. Это оставляет реформаторов наедине с трудной проблемой приспосабливания ценностей их собственного движения к движущим силам конституционной бюрократии.

Проблема реформирования управления в действительности связана со следующими вопросами : Что мы реально ждем от правительства? Будет ли бюрократия, которой необходимо хорошо выполнять свою работу, подотчетна выборным должностным лицам и в конечном итоге всем людям? Изучая эти проблемы, историк Гарри Уиллс пишет: «Мы проедаем наш интеллектуальный капитал, равно как и финансовый»[30]. Мы должны остановить эти пустые растраты и начинать заново поиск путей решения этих проблем.

Ни теоретики с их традиционным подходом к управлению, ни реформаторы пока не могут найти решения этих проблем. Новые управленческие реалии перевернули традиционную теорию, в то время как сложные и часто не выявленные проблемы поразили реформаторское движение. Кроме того, их спор затрагивает вечный вопрос о том, как сбалансировать рвение управленца и постоянный контроль за возможными злоупотреблениями с стороны исполнительной власти. Если Гамильтон, Мэдисон, и их последователи не смогли разрешить эту проблему, то вероятность того, что стороны найдут подходящий ответ, весьма невелика.

Тем не менее, даже если реформы и порождают большее количество вопросов - это необходимые вопросы. Кроме того, эти вопросы не исчезнут сами по себе, т.к. они являются ключевыми для управления, да и политические ставки нынче высоки. Один из секретов NPR, заключался в том, что многие его успехи основывались на начинаниях администрации Буша. Фактически, усилия республиканцев, направленные на изменение внутрипартийного духа, имеют заметное сходство и с «реорганизацией государсвенного управления», и с NPR[31]. Джинн выпущен из бутылки. И основная борьба теперь за то, кто будет управлять им. Все основные вопросы давно известны и понятны. Исполнительная и законодательная власти будут бороться за контроль над процессом управления.

История позволяет нам сделать два важных вывода из этой борьбы. Решение этого вопроса едва ли когда-нибудь удовлетворит всех. Периодические сдвиги - Прогрессивное движение политики «Нового Курса» и Великое Общество времен сокращения рейгановской администрации — повлекли огромные изменения как в разработке, так и осуществлении государственного курса. Движение реформирования правительства отмечает один из этих важных исторических сдвигов в качестве примера решения данных вопросов. И это ни причуда, которую осуждают критики, и ни источник реформ, которые поддерживают сторонники. Это новая возможность переосмыслить систему, пользуясь которой, мы управляем сами собой : модернизировать старые идеи для соответствия их новым проблемам; экспериментировать с новыми политическими концепциями, позволяющими решать извечные дилеммы; перекраивать правительственные полномочия, требуемые для решения проблемы; прикладывать большие усилия и пересматривать форму общественного договора между ответственностью граждан и государственной властью.

Стратегия NPR, заключавшаяся в совершении изменений без предварительного сценария, была просто шедевром. Это позволило отойти от некоторых базовых идей о том, что штат федерального правительства не мог быть сокращен, и что федеральные чиновники представляют собой неотъемлемую часть существующего положения вещей и не могут быть смещены. NPR спровоцировал стремление к изменениям, большей частью из-за своей размытости. Путем раздачи бюрократам обещаний о большем количестве власти, а гражданам о меньшем и более эффективном правительстве, NPR был способен накапливать много хороших идей под своей крышей. Однако уживаться под этой крышей разнообразным идеям было подчас нелегко.

В течение короткого периода времени это не имело большого значения. За шесть очень беспокойных месяцев NPR внес огромный вклад в бурное развитие бюрократии. В долгосрочной перспективе, однако, эти проблемы угрожают полным сворачиванием NPR.

Большая проблема NPR состояла в том, что имея стратегию, которая должна была быть отражена в отчете 7 сентября 1993, он не имел стратегии на 8 сентября и далее. Сотрудники NPR играли роль лидера, координируя решения небольшого число важных вопросов, таких как, реформы снабжения и обслуживания клиентов, и оставляли осуществление других преобразований правительству. Что они не сделали, так это не создали четкую стратегию для соединения двух революций и для вовлечения циничных или занятых управленцев в "малую политику".

В результате, сокращение штатов стало реальностью. Тактика реформирования имела наибольший эффект там, где она соответствовала уже существующим стратегиям управленцев и министров. Реформы имели меньший эффект там, где менеджеры не видели выгоды в достижении лучших результатов. В этих организациях, NPR имел мало рычагов воздействия, чем и объясняется ограниченный успех в создании стимулов для привлечения занятых, ленивых или испуганных руководителей в ряды реформаторов. Фактически - это неправильная трактовка NPR. «NPR» – это нечто большее, чем сумма индивидуальных действий, предпринимаемых чиновниками федерального правительства.

Любая реформа управления имеет значение, только если ее примут все менеджеры организации. С NPR проблема, однако, состояла в том, что механизм переподготовки управленцев практически не развивался. Многие менеджеры заявили, что они всё это уже знают. Сокращение же численности федеральной бюрократии только подпитывало их цинизм[32]. Многие менеджеры заявили, что не заметили особых перемен или расширения полномочий, но они, конечно, почувствовали сокращение рабочих силы и, как следствие, напряжение, связанное с выполнением большей работы, пользуясь меньшей помощью.

Без создания более мощной основы NPR рискует оставить после себя еще более худшую ситуацию, чем та, которая существовала, когда все только начиналось. Правительство можно было бы сделать и поменьше, но тогда следовало поменять и количество его уровней и норм, регулирующих его деятельность. Качество же управления могло бы еще больше ухудшится. Хуже того, подняв ожидания на большую высоту, болезненные последствия, которые будут несомненно вызваны продолжающимися проблемами с управленческой деятельностью, еще больше подорвут общественное доверие к правительству. И если это произойдет, то даже создание меньшего по размеру правительства станет пирровой победой и для избирателей, и для и чиновников.

Нельзя допустить, чтобы это произошло. В «Рождественской песне в прозе» Ч.Диккенса рассказывается о том, как Скруджу Эбенезеру было дано увидеть неприятного Духа Будущих Святок, что потом позволило ему предотвратить печальные события. Образно выражаясь, NPR дает такую же возможность.

Пользуясь этой возможностью, можно произвести переворот в понимании федерального управления. Каждая значимая реформа федерального управления последнего поколения была обусловлена инновациями либо на штатном, либо на местном уровнях, в частном секторе или, иногда, в иностранных правительствах. Выборные должностные лица, ищущие новые рычаги управления бюрократией и свежие идеи, которые привлекли бы избирателей, выискивают кульминационные моменты в деятельности других организаций. В частности, они ищут наиболее привлекательные идеи в «малой» политики для продвижения «больших» политических целей. Они заимствовали только темы, не изучая музыку, поэтому получавшиеся песни звучали не так, как они были написаны. Они брали музыку, написанную для других ансамблей, и насаждали ее в федеральном правительстве, которое не имело ни инструментов для ее исполнения, ни права исполнять подобную музыку. И, заимствуя чужую музыку, они подрывали возможности федерального правительства создавать собственные мелодии, наилучшим образом подходящие для исполнения этим оркестром.




Нигде эта проблема так не очевидна, как в стремлении сократить размеры правительства. Движения по уменьшению размеров федерального правительства проходят главным образом по инициативе частного сектора с конца 80-х – начала 90-х годов. Это явно дополнительное обращение к избирателям, которые убеждены, что федеральное правительство недостаточно дорожит ими. Частный сектор, однако, уже начинает познавать горькие уроки на собственном опыте. Федеральное правительство в любой момент может наткнуться на сложнейшие проблемы NPR. Анализируя программы частного сектора относительно сокращения размеров управленческого аппарата, эксперт в области управления Питер Друкер заявлял: «Мы слишком часто сразу ампутируем, вместо того, чтобы поставить диагноз»[33].

 Исследования показывают, что первоначальные преимущества уменьшения размеров организации зачастую порождают высокие долгосрочные издержки[34]. Служащие устают от напряжения и уходят с работы или остаются, но их моральный дух снижается. Большие сокращения персонала «ведут к ущербу деятельности маленьких отделов и успехам чрезмерно раздутых» – заключает Элен Аппельхаум – аналитик в сфере управления. Действительно, наибольшие различия в эффективности возникают в основном из-за качества управления, нежели из-за стратегии уменьшения размеров организации[35]. Изучение 531-ой американской корпорации, проведенное Вайтт Компани показало, что сокращения в частном секторе редко когда способствовало повышению прибыли и снижению расходов. Более того, ухудшались и моральный дух, и мотивация к работе со стороны оставшихся на работе служащих. С другой стороны, более успешные попытки в этой области начинались с четких планов на будущее, которое было связано с фундаментальной реструктуризацией организации с высшего управленческого звена до рядовых служащих. На самом деле, самые крупные успехи частного сектора достигались тогда, когда люди воспринимали изменения как непрерывный процесс, а не как кратковременное событие[36]. Сделанные выводы ведут к пяти важным урокам для движения по «реорганизации государственного управления».

1. Для удачного проведения реформ необходимо объединение направляющих идей движения и целей федерального правительства.

Реформы в бизнес менеджменте преподносят важный, но мало осознаваемый урок: реформы, проведенные в одних организациях и слепо перенятые другими, приносят больше вреда, чем пользы. Любая успешная реформа должна быть специально приспособлена к целям и управленческим проблемам организации. Из всевозможных источников NPR собирал различные идеи о реформе, которые затем были использованы для того, чтобы начать революцию.

Тем не менее, многие из этих идей расходятся с тем, что делает федеральное правительство, и как оно это делает, и едва ли они могли быть использованы как руководство к действию растерявшимися правительственными служащими. Например, никто не будет оспаривать, что цель программы обслуживания клиентов заключается в том, чтобы заставить государственные службы лучше реагировать. Но как стало видно сегодня, это слабое руководство к действиям. Заставить менеджеров разрабатывать программы обслуживания клиента, не задумываясь о том, какое значение это имеет для федеральной системы, будет означать повторное болезненное изучение одного из самых важных уроков реформирвания частного менеджмента, а именно, хорошие идеи, выдернутые из контекста и привитые на неправильной почве, никогда не приживутся[37].

Для того, чтобы реформа функционировала, требуется творческий подход к вопросу о том, как заставить федеральное правительство работать лучше. Недостаточно просто перенять идеи из других организаций. Федеральное правительство не может только накапливать знания, имеющиеся в управленческой практике. Оно должно само разрабатывать эти новые знания. Также необходимо всячески способствовать тому, чтобы сами чиновники задумывались бы о системе управления. Важно, чтобы непосредственное окружение президента: персонал Белого Дома, а также Административно бюджетное управление и Управление персоналом переняли такое мышление, усиленное глубоким пониманием того, что собой представляет федеральное чиновничество, и что оно делает. “Слишком часто мы проводим различные реформы, не связывая их в единое целое”- сказал один правительственный чиновник[38].

2. Для успешного проведения реформ необходимо наличие связи между “большой политикой” сокращения правительства и “малой политикой “улучшения качества работы.

Наибольшее искушение для реформаторов заключалось в попытке достичь быстрого успеха посредством сокращений штата без проведения трудоемкой работы по улучшению качества исполнения, или добиваться лучшего исполнения и в то же время оказывать сопротивление мощному политическому движению, выступающему за сокращение размеров правительства.

Единственная и, пожалуй, самая важная проблема, с которой столкнется американское правительство в наступающем десятилетии, заключается в необходимости разрешить неизбежный парадокс, который представляют собой эти 2 движения. Сторонникам движения за сокращение правительства необходимо принять во внимание то обстоятельство, что без тщательного планирования, они могут развалить федеральное правительство, ухудшить его работу и, тем самым, вызвать негодование избирателей. Сторонники движения за улучшение качества работы должны будут считаться с тем фактом, что в то время, как ожидания будут расти, ресурсы наоборот будут уменьшаться. В отличие от предыдущих реформ управления, нет показаний, что давление, которое вызвало движение за реформирование, скоро исчезнет.

Для того, чтобы реформы функционировали необходимо осознать, что их осуществление возможно лишь в совокупности, и что на сегодняшний день движение в этом не преуспело. Отсутствие связи между отдельными стадиями реформирования в докладе NPR, только усилилось при попытке их проведения в организациях. Непрерывная работа по реформированию управления требует согласия между сторонами относительно понимания неизбежности создавшихся трудностей, а также понимания того, что их преодоление потребует максимальных усилий от наших лучших государственных менеджеров.

Недостающим звеном в попытке NPR ликвидировать разрыв является внимание к числу, положению и роли политических назначенцев. Было бы трудно представить себе проведение реформ, наделение полномочиями менеджеров, и получение положительных результатов, если политические назначенцы, которые стоят во главе государственных организаций не являются частью этого плана. Также трудно себе представить сокращение количества уровней управления без столкновения с, так называемой, проблемой “утолщения”, описанной Полом Лайтом[39].Наиболее остро данная проблема уровней управления стоит перед политическими назначенцами, которые составляют верхушку управления. Для успешного реформирования необходимо с должным вниманием отнестись к их роли.

Для успешного проведения реформ необходимо создание специального языка, на котором можно будет говорить об этих реформах.

Пока еще реформаторы не смогли привести в соответствие противоречащие друг другу элементы внутри проводимых ими реформ, и также они пока не выработали эффективный способ говорить о своей работе. Часть проблемы происходит из того, что реформаторы когда-то использовали тактику обращения к общественности через средства массовой информации (СМИ). Вице-президент ломал пепельницы и хохотал над правилами, препятствовавшими купить лак для покрытия полов в магазине, не сделав предварительного заказа. На самом же деле эти символы представляли собой застаревшие проблемы, которые требовали разрешения. Эти символы и привлекли внимание СМИ к типичным утомительным проблемам государственного менеджмента. Однако эти символы восхваляли проведение реформ, но не привлекали служащих в ряды движения. В то же время, государственные служащие, насмехались над попытками реформаторов пробиться через не прощающую ошибок систему; но в большинстве случаев они устанавливали бессмысленные правила не для собственного удовольствия, а для того, чтобы соответствовать требованиям Конгресса и политических назначенцев. Попытки заполучить общественную поддержку зачастую снижали возможности NPR привлечь в свои ряды правительственных служащих.

Для нормального функционирования реформ необходимы преобразования СМИ и гражданственности (прав и обязанностей гражданина). Будучи лидерами, правительственные должностные лица обязаны просвещать и формировать общественное мнение вместо того, чтобы просто передавать в массы свое предвзятое мнение. Многие из наиболее разрекламированных символов NPR, таких как пепельницы и кипы административных положений, когда-то были прекрасной идеей, но на сегодняшний момент они себя изжили. Должностные лица NPR теперь должны разработать новую систему символов, систему второго поколения, для того, чтобы сообщать о том, что необходимо для проведения реформ, и какие плоды это принесет. Нельзя ограничиться простым подсчетом числа изданных указов исполнительной власти или числа рекомендаций NPR, на основе которых началась работа. «Реорганизация государственного управления» зависит от установления партнерских отношений между выборными официальными лицами и правительственными чиновниками, а также между правительством и гражданами. Новые символы должны будут сообщать о той коллективной ответственности, которую будут нести эти партнерства. Администрация Клинтона предприняла некоторые важные шаги в этом направлении, введя, так называемые “смарт карты” и оказав эффективную помощь пострадавшим от землетрясения в Калифорнии, однако, в более широком плане сделано еще очень мало. Если бы о нововведениях администрации будет судить по ее неудачам в прошлом, то тогда движение за реформирование управления, несомненно, прекратит свое существование.

Для успешного проведения реформ необходимы преобразования деятельности правительственных чиновников, в особенности чиновников среднего уровня

Самой главной неудачей, которая настигла NPR в первые месяцы реализации его идей, стало массовое отчуждение чиновников среднего уровня от движения. Сокращение значительно обгоняло стратегию, призванную быть его основой, и распространение инициатив NPR относительно предоставления полномочий осуществлялось крайне неравномерно. Последовавшая реакция едва ли могла кого-то удивить; с одной стороны, чиновники слышали разговоры о необходимости построения партнерских отношений, а в реальности они видели обратную картину: возрастающие ожидания на фоне сокращений штата.

Многие министры, не говоря уже о верхушке Белового Дома, не осознают тот факт, что именно чиновники среднего уровня выполняют всю основную работу. Высшие должностные лица могут наметить стратегию и определить приоритеты, но приоритеты эти укоренятся только в случае, если чиновники, ответственные за их достижение, будут хорошо выполнять свою работу. Совсем другое дело основать партнерство с лидерами профсоюзных движений и раздавать рабочим низшего уровня разрешение на работу, но и в этом случае партнерство в совокупности с разрешением на работу будут действовать только при условии создания соответствующих условий.

Реформаторам необходимо соединить в единое целое свои речи, стратегию и тактику. После встреч с некоторыми официальными представителями NPR, у рядовых менеджеров складывалось впечатление, что реформаторы просто-напросто не понимают того, что необходимо делать менеджерам для реализации программ NPR[40]. Должностные лица NPR смогли бы перестроить свою риторику и лучше контактировать с менеджерами, которых они пытаются мотивировать, если бы они вывели свою штаб-квартиру из Вашингтона, или, по крайней мере, поместили крупное представительство вне Кольцевой дороги (Beltway), где происходит реальная работа по реформированию. "NPR изолирован точно так же, как и любое правительственное учреждение", – сказал один чиновник из правительства[41].

Особенно важно то, что если реформаторы действуют всерьез, они должны перейти от популистской риторики к упорной работе по изменению существующей системы. Если они этого не сделают, правительственные чиновники останутся один на один с новыми запросами, меньшей рабочей силой, устаревшими системами управления, очень высокими ожиданиями, и низким моральным духом. В первую очередь следует изменить систему персонала: создать новые категории работы, которые будут в будущем выполнять менеджеры, и создать стимулы для мотивации самых квалифицированных людей для выполнения этих работ; предоставить менеджерам большую гибкость в управлении подчиненными и в приспособлении системы персонала к потребностям их организаций; предоставить управленцам полномочия по своему усмотрению поощрять и нанимать лучших служащих, а также увольнять не оправдавших доверия. Преобразование государственной службы было «подтекстом» доклада NPR, но дело с тех пор так и не сдвинулось с мертвой точки. Без фундаментального преобразования государственной службы, федеральное правительство никогда не будет способно добиться от своих служащих нормального исполнения новых обязанностей, которые они должны будут выполнять, или привлечь лучших служащих к выполнению этих работ.

5. Для успешного проведения реформирования требуется создание своеобразного «клея» для «склеивания» реформаторского движения воедино. NPR действовал согласно предположению, что, будучи просто запущенным однажды, движение будет самоуправляемым, так как недавно назначенные правительственные чиновники приложат максимум усилий, чтобы действовать как можно более эффективно. Однако, история реформы управления демонстрирует, что менеджеры совершенно справедливо сомневаются в том, нужны ли им эти преобразования. Столкнувшись с необходимостью принятия решений в условиях больших рисков и неопределенности, «преодолевая шторм в утлой лодочке», многие менеджеры выбирают консервативный курс. С другой стороны, некоторые менеджеры, предпринимающие решительные шаги, будут, несомненно, двигаться в направлении, отличном от того, которого придерживается их начальство или конгрессмены. Действие в условиях излишнего рвения или неверной направленности, осуществляемых чиновниками, без уничтожения мотивации к решительным действиям – весьма серьезный вызов для движения.

Реорганизация Административно бюджетного Управления является достаточно крупным источником «клея», чтобы объединить движение и заострять его внимание на основных направлениях деятельности. В зависимости от степени интеграции, которой АБУ может добиться, объединяя бюджетные и управленческие перспективы, размеры вклада с результатом, краткосрочный бюджет с долгосрочной производительностью, это существенно повлияет на мнение о том, что важно для федерального правительства. Задача велика, настолько велика, что даже люди из NPR не до конца могут оценить, какую услугу им оказывает АБУ, «склеивая» вместе две революции в рамках преобразований.

Проведение революций одновременно, в конечном счете, будет зависеть от того, как отреагирует Конгресс. Единственным огромным упущением со стороны NPR была стратегия ведения дел с Конгрессом. Доклад, казалось, предполагал, что его логика будет неопровержимой для членов Конгресса; общественная поддержка сделала бы несогласие конгрессменов невозможным; и общая картина, обрисованная движением реформирования управления, не оставила бы Конгрессу путей для отступления. Первые месяцы NPR доказали безумие плана, не принимавшего во внимание Конгресс. Борьба за законопроект о выкупе, последовавшая за тем, как Палата Представителей отклонила законопроект о сокращениях в госпиталях для ветеранов и выступила против приватизации системы управления воздушным движением, продемонстрировала, что поддержка Конгресса (или по крайней мере отсутствие сильного противодействия) необходимы для выполнения всех планов NPR. Для движения, основанного на построении партнерских отношений, отсутствие стратегии для создания партнерства с Конгрессом было, по меньшей мере, удивительно. Успешное осуществление NPR, несомненно, требует внимания к построению этого партнерства.

Что еще более существенно, достижение целей NPR требует ясного ответа на вопрос, что и как правительство должно делать. NPR, как говорится в ее собственном докладе, "сосредотачивается прежде всего на том, как правительство должно работать, а не на том, что оно должно делать"[42]. Однако исследования государственного управления этого века показали, что это различие – искусственно: «как» определяет «что», потому что средства определяют результат, «как» должно зависеть от «что»[43].

Многие правительственные чиновники, а также люди, не принимающие участия в политике до конца не признают тот факт, что проблемы эффективности государственного управления – зачастую результат одобренного правительством курса действий. Правительство реально делает многое очень хорошо, от раздачи карточек социального страхования до обеспечения картами с прогнозами погоды с метеоспутников. Часто, когда появляются осложнения, то это происходит потому, что правительство берется за очень трудные или просто невыполнимые дела, как борьба с наркоманией, обучение безработных, ликвидация токсичных отходов, или обеспечение всеобщего благосостояния без создания зависимости.

С одной стороны, улучшение качества работ требует уделения наибольшего внимания правительством тому, что оно делает особенно хорошо, и соответственно искать пути сделать это еще лучше. Однако, мы (это касается и NPR, и политиков, и американцев вообще) никогда не задумывались над этим. С другой стороны, если мы стремимся заниматься сложными вещами, в которых трудно преуспеть, мы должны быть уверены относительно степени сложности и сосредоточиться на том, как сделать это невозможное досягаемым. Многие из ключевых вопросов, к которым обращался NPR, вращаются вокруг подобных вещей. Если мы приступаем к решению этих проблем на поверхностном уровне, сосредотачиваясь на числе чиновников, которые могут быть устранены или долларах, которые можно сэкономить, мы и пропустим реальные проблемы, и урежем способности правительства действовать эффективно.

NPR только за первый год совершил намного больше, чем кто-либо мог представить. Это воодушевило служащих, это привлекло граждан и внимание СМИ к государственному управлению, и это поставило точку над i в вопросе о значимости управления. Однако в эйфории от успехов, NPR не удалось построить фундамент для расширения этих успехов в будущем. Происходило частичное заимствование реформ управления и из государственного, и из частного секторов и использование их в качестве «заплаток». Будучи изначально притягательной, по мере своего осуществления эта идея растеряла свое обаяние. NPR пропустил наиболее важный урок уже свершившихся успешных реформ: в долгосрочной перспективе, управление, соответствующее своим целям, имеет первостепенное значение. Движение, старт которому был дан в сентябре 1993 года, будучи многообещающим, так и не стало самодостаточным. Достижение же этого требует упорной работы – работы, которая, по существу, еще не началась.



Примечания


Thomas J. Peters and Robert H. Waterman Jr., In Search of Excellence: Lessons from America’s Best -Run Companies ( Harper and Row, 1982).

См. Peter F. Drucker, Innovation and Entrepreneuship: Practice and Principles (Harper and Row, 1985).

См. записи бесед вице-президента Gore с предпринимателями, правительственными чиновниками и научными сотрудниками, происходивших в Филадельфии. National Performance Review, Reinventing Government Summit (июнь 25, 1993,копия).

 См. first the exchange in Governing between H. George Frederickson, «Painting Bull’s Eyes around Bullet Holes» ( См. the exchange in Government Executive between Ronald C. Moe, «Let’s Rediscover Government, Not Reinvent It» (июнь 1993): 46-48, 60; David Osborne, «Rienvention Revisited» (июль 1993): 56. См. also David Rosenbloom, «Have an Administrative Rx? Don’t Forget the Politics», Pub. Adm. Rev. 53 (ноябрь/декабрь 1994): 503-507.

Federalist Papers, номер 70.

Исторический экскурс см. Francis E. Rourke «Whose Bureaucracy Is This Anyway? Congress, the President, and Public Administration», PS: Political Science and Politics 26 (December 1993): 687-692. См. также Laurence E. Lynn Jr., «Government Lite», The American Prospect (зима 1994): 138.

Mo и Розенблюм, последователи Мэдисона, выступали против концентрации испольнительной власти, которую поддерживало NPR.

Harold Seidman и Robert Gilmour, Politics, Position, and Power: From the Positive to the Regulatory State, 4-ое изд. (Нью-Йорк: Изд. Oxford University Press, 1986)

См. Ronald C. Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences», Pub. Adm. Rev. 54 (март/апрель 1994): 111-122.

John J. Dilulio Jr., Gerald Garvey, and Donald F. Kettl, Improving Government Performance: An Owner’s Manual (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993), о необходимости теорий относительно реформ управления. См. стр. 24-28.

См., R. H. Coase, «The Nature of the Firm», Экономика 4 (ноябрь 1937): 386-405; Armen A. Alchian и Harold Demsetz, «Production, Information Cost, and Economic Organizations», American Economic Review 20 (1972): 777-795; Michael Jensen and William Meckling, «Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure», Journal of Financial Economics 3 (октябрь 1976): 305-360; Terry Moe, «The New Economics of Organization», American Journal of Politic Science 20 (1984): 739-775. Прекрасный анализ теории у Charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, изд.3 (Random House, 1986), глава 7; Gary J. Miller, Managerial Dilemmas: The Political Economy of Hierarchy (Изд. Cambridge University Press, 1992); Gerald Garvey, Facing the Bureaucracy: Living and Dying in A Public Agency (Сан-Франциско: Jossey-Bass, 1993).

См. Oliver Williamson the Economic Institutions of Capitalism (Free Press, 1985).

Jonathan Boston, «Origins and Destinations: New Zealand’s Model of Public Management and the International Transfer of Ideas» (доклад для Фулбрайтовского Симпозиума по реформам Государственного Сектора, Brisbane, Австралия, июнь 23-24, 1994); Reshaping the State: New Zealand’s Bureaucratic Revolution (Изд. Oxford University Press, 1991).

Интервью с автором.

From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Доклад НПР (Вашингтон, D. C.: Изд. U.S. Government Printing Office, 1993)

H. George Frederickson, «Painting Bull’s Eyes around Bullet Holes», Governing (октябрь 1992), стp. 13.

Ronald C. Moe, Edward Davis, Frederick Pauls, и Harold Relyea, «Analysis of the Budget and Management Proposals in the Report of the National Performance Review» (Вашигтон: Исследовательский Центр Конгресса, сентябрь 21, 19993, копия),стp. 4.

Ronald C. Moe, «Let’s Rediscover Government, Not Reinvent It», Government Executive 25 (июнь 1993): 47.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 131.

В книге Improving Government Performance: An Owner’s Manual (Brookings, 1993), мы высказываемся за необходимость сокращение менеджеров среднего уровня, но только как часть реформы федерального правительства в области осуществления контроля и информации. Другой взгляд на эту проблему у Tom Shoop, «Targeting Middle Managers», Government Executive 26 (январь 1994):10-15.

Frederickson, op. cit.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 131.

Frederickson, op. cit.

Moe, «The ‘Reinventing Government’ Exercise», стp. 132.

Lynn, op. cit., стp. 141, 143.

David Osborne и Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Enterpreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992), стp. 76-80.

В Inside the Reinvention Machine, я более подробно остановлюсь на вопросах теории.

См. Christopher Hood и Michael Jackson, Administrative Argument (Aldershot, Англия: Dartmouth, 1991); Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience (Basil Blackwell, 1990; Jenny Potter, «Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?» Public Administration 66 (лето 1988): 149-164: Robin Hambelton, «Consumerism, Decentralization, and Local Democracy», Public Administration 66 (лето 1988): 125-147; John Stewart и Kieron Walsh, «Change in the Management of Public Services», Public Administration 70 (зима 1992): 499-518; Task Force on Management Improvement, The Australian Public Service Reformed: An Evaluation of a Decade of Management Reform (Canberra: Изд. Australian Government Publishing Service, 1992); State Service Commission. New Zealand’s Reformed State Sector (Wellington: State Services Commission, 1994). Для обзора реформы упраления в индустриальных странах см. Organization for Economic Cooperation and Development, Public Management Developments: Survey 1993 (Paris: OECD, 1993).

On «low» versus «high» politics, См. Charles T. Goodsell, «Did NPR Reinvent Government Reform?» The Public Manager (осень 1993): 7-10.

Garry Wills, «Can Clinton Close the Vision Gap?» The New York Times, ноябрь 8, 1992, раздел 4, стp. 17.

См. James P. Pinkerton, «General Schwarzkopf’s New Paradism», Policy Review 56 (лето 1991): 22-26: «Lite in Bush Hell», The New Republic 207, номер 25 (декабрь 14, 1992): 22-27.

В своей речи Гор, «Overcoming Cynicism about Change in the Federal Government», определил цинизм как основной вызов, брошенный государственному управлению.

Процитировано by Federick Rose, «Job-Cutting Medicine Fails to Remedy Productivity Ills as many Companies», Wall Street Journal, июнь 7, 1994, стp. A2.

Peter Scott-Morgan, The Unwritten Rules of the Game (McGraw-Hill, 1994).

Rose, op. cit., pp. A2, A16. См. also Rosalind Klein Berlin, «Burned Out Bosses», Fortune, июль 25, 1994, стp. 44-52.

Best Practices in Restructuring: Wyatt’s 1993 Survey of Corporate Restructuring (Washington: Wyatt Company, 1993), стp. 9, 11, 43.

См. Tom Shoop, «From Citizens to Customers», Government Executive 26 (май 1994): 27-30.

Интервью с автором.

Paul Light, Thickenning Government: Federal Hierarchy and the Diffusion of Accountability (Brookings, в печати).

Интервью с автором.

Интервью с автором..

From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less, Report of the National Performance Review (Washington: U.S. Government Printing Office, 1993), стp. ii.

Очень хорошее сравнение того, как идеи и практика вступают в противоречие дает James Q. Wilson, «Mr. Clinton, Meet Mr. Gore», The Wall Street Journal, Oктябрь 28, 1993, стр. A22.



[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

[9]