Американская система
создание документов онлайн
Документы и бланки онлайн

Обследовать

Администрация Политология законодательство
Механический Электроника
биологии
география
дом в саду
история
литература
маркетинг
математике
медицина
музыка
образование
психология
разное
художественная культура
экономика


Американская система

Администрация


Отправить его в другом документе Tab для Yahoo книги - конечно, эссе, очерк Hits: 954


дтхзйе дплхнеофщ

Издательский договор
ДОГОВОР БЕЗВОЗМЕЗДНОЙ ПЕРЕДАЧИ ЖИВОТНОГО
ТИПОВАЯ ФОРМА ДОВЕРЕННОСТИ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМОЙ ВЕКСЕЛЕПРИОБРЕТАТЕЛЕМ ПРИ ПОЛУЧЕНИИ ВЕКСЕЛЯ В БАНКЕ
Наложение административного наказания
Действие правовых актов управления
ЧТО МОЖЕТ СКАЗАТЬ ПОЛИТОЛОГ РАЗРАБОТЧИКУ СТРАТЕГИИ О ВЕРОЯТНОСТИ УСПЕХА ИЛИ НЕУДАЧИ
Конец либерализма: обвинительный акт
Человеческий фактор на предприятии
Применение методов измерения продуктивности К СОСТАВЛЕНИЮ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА: ПРЕДЛОЖЕНИЯ И ПРЕСПЕКТИВЫ
Возможности административной этики
 

Американская система

Американская система как единый механизм

1.Недостатки организации в системе органов управления Америки

Демократическое правительство, по крайней мере, теоретически, должно быть простым , если не в плане непосредственно осуществляемой им работы, то хотя бы в плане своего внутреннего устройства. Во всяком случае его структура должна быть достаточно простой для того, чтобы быть понятной общественности, поскольку простота способствует наиболее полному претворению в жизнь важного идеала демократии - понимания гражданами системы общественных институтов. Без этого понимания народ не может принимать разумных решений, например, о том, как наградить служивших исправно или наказать работавших плохо, когда дело доходит до выборов. Однако правительство Соединенных Штатов не является простым ни по своей структуре, ни по деятельности, которую осуществляет.

Структура правительства Соединенных Штатов очень сложна.. Помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется около 18 000 муниципалитетов 717c22gh . Немногим меньше - число городских органов самоуправления. Имеется также более 3000 районных органов управления и столько правительственных учреждений специальной направленности, что их точный подсчет невозможен. Основываясь на имеющихся данных, можно предположить, что в настоящее время в стране существует примерно 92 000 собирающих налоги органов. Отдельный гражданин может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Например, житель Парк Фореста в штате Иллинойс знает, что он платит налоги следующим органам власти, зная очень мало о многих из них:



Соединенные Штаты Америки (федеральный налог)

Штат Иллинойс (налог штата)

Графство Кук (или Уилл) (налог графства)

Район сохранения лесов графства Кук

Сельский туберкулезный санитарный район

Город Рич (или Блум)

Санитарный район города

Район средней школы № 216 (или 213)

Район высшей школы города Рич

Район начальной школы № 163

Район борьбы с москитами графства Южный Кук

Граждане, проживающие в Парк Форест, имеют дело с большим количеством правительственных органов, чем другие граждане Соединенных Штатов. Однако их положение вовсе не исключение из правил и, несмотря на то, что точных подсчетов никто не производил, вполне допустимо, что большинство граждан, как правило, находятся в юрисдикции четырех и более органов власти, не считая уровней штата и федерации.

Тот факт, что органов управления великое множество вовсе не означает, что вследствие этого работа каждого из них организована просто и понятно. Между ними отсутствует четкое разделение функций. При более пристальном рассмотрении можно заметить, что фактически все органы управления участвуют одновременно в исполнении всех функций. Точнее говоря, едва ли существует сфера деятельности, которая не требовала бы одновременного участия федерального правительства, правительства штата, местных органов самоуправления. Правительственные функции - это функции, разделяемые всеми правительственными органами Америки без исключения Обратимся к случаю, который, казалось бы в наименьшей степени иллюстрирует данное утверждение. Речь идет о функции обеспечения образовательного процесса. Широко распространено мнение, что образование находится в непосредственной, даже эксклюзивной юрисдикции местной власти. Почти половину всех правительственных органов в Соединенных Штатах составляют местные образовательные учреждения. Является ли это упрощением? Означает ли это, что полномочия по обеспечению образования концентрируются в руках узкоцелевого местного органа власти?

На оба этих вопроса можно без сомнений ответить "нет". Тот факт, что в Соединенных Штатах существует приблизительно 37 000 образовательных районных учреждений, не означает, что образовательная функция, даже в отношении средних и высших школ, с какой-либо точки зрения является эксклюзивной функцией этих районов. В нескольких штатах местные районные органы - это по большей части административные инструменты департамента образования штата и образовательная функция - это несомненное полномочие штата. Во всех штатах, в большей или меньшей степени, (а чаще – именно в большей), местные районные органы зависят от финансовой помощи штата, осуществляемой штатом сертификации учителей, от предписаний штатов в отношении учебников, от контроля , осуществляемого штатом во всех сферах: от утверждения строительных работ до формата учебника латинского языка.. Помимо этого, школьные районы находятся в запутанных и сложных отношениях с правительственными органами районов и городов. Последние, например, часто выступают в роли организаций, собирающих налоги с образовательных учреждений. Они отвечают за выполнение санитарных и медицинских норм на территории школ, они обязаны предоставлять ученикам специальную защиту полиции.

Не обходится здесь и без вмешательства федерального правительства. Отдел образования правительства Соединенных Штатов осуществляет определенную техническую поддержку во многих областях. В1950-е годы федеральная программа школьных обедов ежегодно выделяла свыше 250 миллионов долларов наличными и в виде сельхоз. продукции, с целью обеспечить питанием по низким ценам 11 миллионов детей во всех 50 штатах. Из фондов федеральной собственности, превышающей установленные лимиты, перечисляются суммы на покупку школами необходимого оборудования. Федеральная помощь для программ профессионального образования позволяет нанимать учителей по нужным специальностям. На многих территориях, находящихся под контролем национального правительства, федеральные фонды используются не только для строительства и содержания школьных зданий, но для общего поддержания школ в рабочем состоянии. Федеральная помощь позволяет повышать квалификацию учителям естествознания, математики и иностранных языков; используется для покупки оборудования и учебников; она делает возможным создание программ по тестированию для выявления наиболее способных учеников; она также может быть использована для общих нужд местного департамента образования. Такое положение дел существовало еще до введения недавнего законодательных мер по дальнейшему углублению участия национального правительства в обеспечении образовательного процесса.

Тем не менее все вышесказанное не раскрывает до конца многообразие существующих способов участия правительства Соединенных Штатов на всех уровнях в обеспечении образования. Не учтены политические связи между главами административных органов городов, районов, штатов, федерации и школьных округов. Именно эти связи реально устанавливают уровень получаемой школой поддержки. Не приняты в расчет и неформальные связи между учителями, администраторами и другими специалистами, связи, которые нарушают правительственные границы, и благодаря которым рождается немалая доля новых идей и программ. Полное описание межправительственных связей в образовании должно было бы содержать указание на то, какое влияние на работу школьного учреждения оказывают многочисленные институты и программы по обеспечению внешкольного образования, финансируемые из частных, муниципальных и федеральных источников.

Тем не менее основная идея ясна: образовательный процесс в средней и высшей школе не находится в исключительной компетенции школьных учреждений. Он не является исключительным полномочием одного какого-то вида или уровня правительства. Скорее, образование обеспечивается посредством объединенных усилий многих правительственных органов. Эта ситуация, сложившаяся в случае с образованием, повторяется и в отношении практически всех полномочий правительственных органов в Соединенных Штатах.

 Тот факт, что существует множество правительственных учреждений, функции которых дублируют друг друга, приводит к еще большему усложнению системы государственных правительственных органов. Зачастую сферы деятельности правительств не соответствуют проблемам, стоящим перед ними. Для того, чтобы обеспечить нормальное функционирование автомобильного движения и контроль за ним, конкретный большой город имеет дело с более чем сотней правительственных учреждений. Подобное отсутствие соответствия между сферой и функцией создает проблемы для государственных служащих, но еще большие проблемы оно создает для граждан. Куда они должны обращаться и кого винить, если скоростные шоссе перегружены машинами, а воздух загрязнен их выхлопами? Что им делать, если вода в их домах имеет неприятный привкус? Эта вода оплачена одним городом, перегоняется в открытых трубах через шесть других, фильтруется и хлорируется их собственным муниципалитетом и находится под влиянием дренажных систем нескольких десятков других правительственных учреждений. С чего должен начать гражданин, если он озабочен беспорядками в своем районе? Работа по очищению трущоб осуществляется в соответствии с законодательством трех уровней: местным, штата и федеральным, и ведется под влиянием примерно полудюжины административных агентств, каждое из которых имеет свои собственные правила. Субъекты влияния и центры принятия решений четко не определены. В большинстве случаев гражданин не способен назвать многих выбранных им должностных лиц или перечислить полномочия правительственных органов, работающих на него. Как же он может надеяться на то, что они будут следовать его предпочтениям?

Отсутствие упорядоченности в структуре и функциях сопровождается и несогласованностью политического процесса. Как мы увидим из последующего материала, политические партии играют ключевую роль, но эта роль по всем показателям отличается от той, которую они должны играть в классическом понимании. Процедура назначения на должность чаще всего не дает избирателю возможности проявить свою волю. По существу лозунги, используемые в предвыборной компании, а не программные положения, несут основную информацию о политической платформе партии. Законодательные процедуры запутаны и не доступны для понимания. На административном уровне сложно выяснить, какой правительственный орган какие функции выполняет. В кулуарах законодательной власти на местах, в штате и на национальном уровне невозможно определить, кто что инициирует, кто выступает против, или за что-либо, кто препятствует чему. Функции руководства, даже в национальном правительстве, зачастую рассредоточены. Законодательство и администрирование проходят через целую систему приемов давления, затягивания, торгов и уговоров. Законодательный комитет и группа по экономическим интересам борются за власть с администрацией, которая часто выражает свое мнение через несколько противоречащих друг другу источников, с лидерами партий, с политическими лидерами в штате и на местах и с профессиональными ассоциациями всех типов. Две палаты Конгресса в большей степени, чем любой другой верховный законодательный орган мира, соперничают друг с другом в борьбе за власть, а лидеры этих палат, даже в случае, когда они принадлежат к одной и той же партии, часто принимают противоположные стороны при обсуждении конкретного вопроса.

Пытаясь пробраться через эти джунгли и осуществить свое право влиять на ситуацию, гражданин голосует, пишет своему конгрессмену, примыкает к различным движениям, чтобы способствовать тому, чему он желает способствовать, а чаще всего - противостоит тому, чему желает противостоять. Как бизнесмен он платит сборы Национальной ассоциации производителей; как отец школьников он перечисляет средства в Национальный совет граждан по улучшению школ; как прихожанин он поддерживает Национальную ассоциацию церквей Христа. Часто, когда все эти организации высказывают свое мнение, они отражают взгляды гражданина. Но это происходит не всегда. Он в ярости, так как он гуманист, когда "его" производственная ассоциация выступает против рассматриваемого в Конгрессе закона об усилении социальной защиты. Он чувствует себя преданным, потому что он выступает за решение вопросов образования на местном уровне, когда "его" комитет по образованию поддерживает федеральное субсидирование школьных строительных работ. Он испуган, поскольку он против любого тоталитарного правительства, когда сенатор обвиняет высшего чиновника "его" церковной ассоциации в связи с коммунистами. Группы по интересам, объединяющие граждан, могут вовсе не представлять их интересы, а представляющий их конгрессмен может вообще не заботиться о представлении чьих-либо интересов, кроме своего собственного интереса быть переизбранным.

Такое представление неудовлетворительно сложного и запутанного устройства государственной системы управления не должно приводить в отчаяние. Система американского государственного управления обладает фактически всеми принципами законодательной ответственности и административной эффективности. Может сложиться впечатление, что рабочая сила и деньги расходуются кое-как. Иногда система угрожает самой демократии, для поддержания которой она создана. Однако она работает, причем иногда самым лучшим образом.

II. Управление через сотрудничество и дублирование функций

Лорд Брайс прокомментировал "рабочие взаимоотношения" государственных органов управления и учреждений, осуществляющих управление штатами, следующим образом:

Характерной чертой и специфическим отличием Американского Союза является то, что он обладает двумя правительствами, работающими на общей территории, но, вместе с тем, действующими раздельно и индивидуально. Это словно огромная фабрика, где работают два комплекса машин: их колеса вращаются явно в одинаковых плоскостях, ленты конвееров движутся в пересекающихся направлениях, однако каждый из станков делает свою работу, не соприкасаясь с другим и не мешая ему1.

Иногда классические труды ответственны за возникновение классических ошибок. Во второй главе мы увидим, что Лорд Брайс заблуждался, даже в отношении ситуации своего времени, описывая федеральное правительство и штаты как органы, выполняющие "свою работу, не соприкасаясь…и не мешая… друг другу". Последующие главы покажут, насколько ошибочно это представление и для современной ситуации в Америке. Однако нельзя сказать, что данная ошибка была широко признана вплоть до наших дней. В то самое время, когда Брайс находился в Соединенных Штатах, Верховный Суд заявил:



На территории каждого штата находятся два органа управления, которые наделены строго определенными полномочиями, независимы друг от друга и обладают правом управления в указанных для них областях. Каждый из них имеет свои независимые департаменты, свое отдельное законодательство и свои собственные суды для его обеспечения. Ни один из них не имеет права нарушать юрисдикцию другого или поощрять вмешательство своих судебных исполнителей в его действия2.

И по сей день ясности в этом вопросе нет. Часто высокая степень сотрудничества уровней власти в американской системе недооценивается. Очень немногие исследователи в той или иной мере объясняют суть модели сотрудничества3. Преобладающим видением является образ правительства в виде трехслойного пирога, где институты и функции каждого уровня воспринимаются отдельно.

На практике же американская правительственная система в том виде, в каком она функционирует, вовсе не слоеный пирог. Это не три слоя управления, разделенные клейкой субстанцией или чем-либо другим. На самом деле, это "мраморный кекс" или, как его называют англичане "радужный кекс". Ни одна важная сфера деятельности правительства в Соединенных Штатах не находится в исключительной компетенции одного из уровней: ни то, что может рассматриваться как самая национальная из национальных функций - связи с иностранными государствами, ни самые местные из местных функций - охрана правопорядка и содержание парков.

Если задать вопрос "Кто что делает?", ответ будет состоять их двух частей. Первая - это то, что должностные лица всех уровней делают все вместе. Вторая - что, если компетенция одного уровня преобладает в определенном вопросе, то другие оказывают на него непосредственное влияние через политические (здесь наиболее значимо мнение периферийных органов власти), финансовые (где основополагающим является центр) или профсоюзные связи.

Существующее общее разделение властей легко можно проиллюстрировать на примере сферы общественного благосостояния. Здесь федеральные правительственные органы, правительство штата и органы местного самоуправления совместно осуществляют программы помощи населению. Федеральное правительство единолично отвечает за программу страхования престарелых, известную как "социальная безопасность". Федеральные органы управления и управление штата (без участия органов местного самоуправления, но при поддержке деловых кругов) обеспечивают право на трудоустройство. Правительство штата и власти на местах (без участия национального правительства) занимаются общими вопросами помощи населению. И, завершая круг возможных комбинаций, отметим, что все три совместно осуществляют программы социальной защиты детей.

Это лишь формальный подход. Неформальные же аспекты осуществления социальных программ иллюстрируют вторую часть ответа на вопрос. Даже в общих программах, где штаты и местные органы формально обладают исключительной юрисдикцией, федеральные стандарты профессионального соответствия весьма влиятельны и постепенно приобретают все большее значение. Даже в сфере так называемой эксклюзивной федеральной компетенции - медицинском обслуживании ветеранов войны - правительства штатов и власти на местах контролируют принятие многих значимых решений. Например, они могут помешать, а в некоторых случаях даже запретить федеральным властям, закрыть больницу или изменить ее местоположение.

Тот факт, что одна группа чиновников оплачивается из национального бюджета, другая из бюджетов штата, а третья - из местного бюджета, не имеет большого значения. Если более пристально рассмотреть процесс прохождения платежей, то снова станет очевидным принцип совместной компетенции властей. Все уровни власти занимаются сбором налогов, причем с одних и тех же людей. При этом орган управления, собирающий налоги, часто не отвечает за оплату труда чиновника. Межправительственные перечисления, составляют очень большую часть социальных затрат как государственных, так и местных органов управления. Рассмотрим пример с чиновником, работающим в сфере здравоохранения в качестве санитарного инспектора в деревенском районе окраинного штата. Этот пример полностью отражает идею устройства правительства по принципу "мраморного кекса". Санитарный инспектор назначается штатом в соответствии с должностными стандартами, установленными федеральным правительством. Его основная заработная плата начисляется как из фондов штата, так и федерации, а районная администрация предоставляет ему помещение, необходимое оборудование и оплачивает часть его расходов. Крупнейший город района также делает отчисления на оплату его рабочего помещения и выплату заработной платы, поскольку он назначается городским водопроводным инспектором. В некоторые моменты невозможно определить, в рамках компетенции какого правительства действует санитарный инспектор. Его работа по проверке пищевых продуктов осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, но он претворяет в жизнь законы штата, когда исследует товары, не являвшиеся предметом торговли между штатами. Пусть не совсем логично, но он снова действует от имени штата, проверяя молоко, приходящее из производственных центров за пределами границ штата. Он является федеральным должностным лицом, когда конфискует несоответствующие стандартам лекарства, прибывшие из соседнего штата; чиновником федерации и штата, когда распространяет сыворотку для противотифозной иммунизации; должностным лицом штата, когда следит за соблюдением стандартов индустриальной гигиены; чиновником местных органов и органов штата, когда проверяет местную воду; и наконец местным чиновником, когда настаивает на более аккуратном соблюдении городскими мясниками гигиенических условий при утилизации отходов. Но он не может осознавать и не осознает, что действует во всех этих качествах. Просто все происходящее в районе и касающееся общественного здравоохранения и санитарной безопасности он воспринимает как сферу своей компетенции. Получая заработную плату большей частью из федеральных фондов, он, тем не менее, считает нормальным посещать собрания городского совета и давать авторитетные рекомендации по самым разным вопросам: от гнилых яблок до лечения от бешенства. Он даже может быть избран членом комитета охраны правопорядка как в городе, так и в деревне.

Пример с санитарным инспектором, несмотря на его некоторую утрированность, очень четко иллюстрирует важную особенность целой группы функций правительственных органов в Соединенных Штатах. Функции не являются четко выделенными для каждого из многочисленных правительств. Это общие функции. Сложно было бы найти хотя бы одну сферу деятельности правительства, в которую не были бы вовлечены все три так называемых "слоя" федеральной системы. В самых местных из местных функций - обеспечении законности или образовании, например, правительства штата и центральное правительство играют значительную роль. На те функции, которые повсеместно рассматриваются как полномочия только федеральных органов, например, международные связи, оказывают большое влияние, как прямое, так и косвенное, исполнительные органы на местах и на уровне штата

Программы федеральных субсидий представляют собой наиболее очевидный пример общих функций. Они показывают, что совместное исполнение общих функций органами управления способствует рассеиванию власти. Субсидии обеспечиваются большими возможностями центральных правительственных органов в области сбора средств и установления общенациональных стандартов, однако они представляют собой отчисления из федерального бюджета в бюджеты штатов и местных органов власти на оплату статей расходов, исполняемых местными органами власти и администрации штата в соответствии с федеральным законом, в условиях большей свободы действий. Федеральное руководство подобными программами в большой степени представляет собой процесс взаимного согласования. Ведущие должностные лица на местах и в штатах, действуя через свои профессиональные организации, во многом принимают на себя ответственность за те самые стандарты, которые федеральные чиновники заставляют принять всех чиновников штатов и местных органов управления.

Даже при отсутствии совместного финансирования, сотрудничество федеральных органов, администрации штата и местных органов управления является характерной чертой их деятельности. Федеральное участие на уровне экспертов возможно при строительстве, например, местной тюрьмы (в которой впоследствии могут содержаться государственные преступники федерального уровня), в работах по улучшению местной водоочистительной системы; возможно их использование для ускорения проверки строительных работ, для разработки стандартных инструкций как для федеральных, так и для местных чиновников и чиновников на уровне штата о том, как, например, защитить домохозяек от обвешивания мясниками; для предотвращения взрывов газа или участия в разработке плана освоения земель. С другой стороны, штаты и местные органы власти несут значительную ответственность при создании национальных программ по атомной энергетике, по гражданской обороне, по регулированию торговли и обеспечению качества продуктов и медикаментов. Политическое значение власти на местах всегда учитывается даже при управлении почтовой службой или армейскими формированиями. От бухгалтерии скотобойни до управления службой зоопарков, любая административная деятельность почти наверняка будет связана с участием всех трех уровней федеральной системы власти.

Таким образом, функции управления невозможно четко разграничить по уровням. Они, скорее, перемешаны, плавно перетекают одна в другую, наподобие причудливого рисунка в мраморном кексе. Причем перемешаны они не систематически, а хаотично. Не воспринимая американскую федеральную систему с подобной точки зрения, невозможно осознать факт первостепенной важности: в действительности эта система является единым правительством, служащим единому народу для достижения единых целей.

Примечания





1 James Bryce, The American Commonwealth, Vol. I (New York: Macmillan, 1916), p. 318.

2 Tarble's Case, 13 Wall. 397 (1871).

3 Например, William Anderson, The Nation. and the Stales, Rivals or Partners? (Minneapolis: University of Minnesota Press, 1955); серия монографий, Intergovernmental Relations in the United States as Observed in Minnesota, edited by William Anderson and Edward W. Weidner and published by the University of Minnesota Press, Henry M. Hart, Jr., and Herbert Wechsler, The Federal Courts and the Federal System (Brooklyn: Foundation Press, 1953). Одна из важных ранних работ ограничивается описанием того "как взаимодействовали федеральное и местные правительства и насколько эффективна было их совместная деятельность" Jane Perry Clark, The Rise of a New Federalism (New York: Columbia University Press, 1938).